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5月6日，國務院常務會議在部署今年深化經濟體制改革重點工作中強調，圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化，研究新型城鎮化中長期發展規劃。筆者認為，這是抓住了城鎮化發展中的要害問題。當前，新型城鎮化建設面臨的突出問題，便是如何解決城鎮化質量不高、不可持續的矛盾和問題，這就需要以人的城鎮化為主線推進新型城鎮化進程。
人的城鎮化是核心。改革開放以來，城鎮化在拉動經濟快速增長中扮演了重要角色。問題在于，以往的城鎮化由于與傳統的經濟發展方式直接相關，規模城鎮化的特點比較突出。進入發展型新階段，人們對城鎮化的就業、安居、生活品質等需求全面快速增長，低質量的城鎮化難以為繼。能否適應全社會的需求變化，決定于城鎮化的質量。從就業需求變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業。而今天，人們更加追求在城鎮穩定的就業以及享受到完整的家庭生活；從居住需求變化看，80后、90后農民工已經成為農民工的主體，他們中的大多數回不了農村，也不想回農村，更希望在城鎮安家。無論從哪方面看，全社會對城鎮化的需求都開始發生質的變化。在這個特定背景下，城鎮化的角色發生深刻變化。
從國際經驗看，進入工業化中后期，城市的角色和功能逐步發生變化。一是從生產主導轉向生活(消費)主導。規模城鎮化與生產主導的城鎮化正相關，而工業化中后期，生活(消費)型城市的興起是一個客觀趨勢。二是由工業主導轉向服務業主導。工業化中后期，工業項目容納的就業呈減少趨勢，而服務業的發展成為就業主要渠道。三是由城鄉分割轉向城鄉融合。工業化中后期，城鎮空間的拓展成為農業文明走向工商文明的重要條件。因此，要適應全社會對新型城鎮化需求的深刻變化，新型城鎮化主要不在于鋪攤子、造新城，而重在適應人的發展需求，提升城鎮品質。
人的城鎮化是最大潛力。城鎮化是我國的最大潛力，主要是指城鎮化所蘊含的巨大內需潛力，而這個潛力的釋放主要在于人的城鎮化，在于人口集聚效應帶來的服務業等相關產業發展。我國的城鎮化有其他國家難以比擬的優勢，就在于我國雖然開始進入工業化中后期，但是城鎮化率仍有很大的提升空間，尤其是人的城鎮化的發展空間巨大。首先，人的城鎮化有倍增的空間。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5到2個百分點。到2020年，人的城鎮化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進一步提高到65%到70%的峰值，基本實現人的城鎮化。其次，人的城鎮化拉動內需的潛力巨大。人的城鎮化能夠有效釋放消費潛力并引致相關的投資需求。初步估算，到2020年我國人的城鎮化進程將帶來百萬億級別的內需規模，成為7%至8%中速增長的重要支撐。
人的城鎮化重在農民工市民化。人的城鎮化的過程，是農民進入城鎮就業并融入城鎮生活的過程，就是說，農民工市民化是推進人的城鎮化的核心。城鎮化要實現包容性增長，“重頭戲”是解決好農民工市民化的問題。當前，實現農民工市民化到了臨界點。一方面，農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮，就是說，實現農民工市民化有很強的現實需求。另一方面，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。在這個背景下，需要盡快實現有條件農民工的市民化。對于農民工市民化的具體條件，大中小城市可以有不同的標準，但這件事方向要明確、決心要堅定，爭取未來3到5年把有條件農民工市民化的問題初步解決。隨著新生代農民工規模的逐步擴大，這件事不能再長期拖下去了。
把人的城鎮化作為新型城鎮化的出發點、落腳點。一是堅持以人的城鎮化帶動工業化的轉型升級，帶動產業結構調整，由此將形成服務業發展的大環境。如果我國消費主導的經濟轉型明顯加快，未來10年，服務業比重有望達到60%左右，服務業就業占比有望達到50%以上。按照這個預測，到2020年全國勞動就業人口約為9.3億，其中在服務業就業的人口將不少于4.5億。服務業尤其是現代服務業就業人口規模的擴大，將明顯拉動中等收入群體比重的提高。二是堅持以人的城鎮化帶動城鄉一體化。當前，我國已進入以城鎮化拉動城鄉一體化的新階段。客觀說，前些年新農村建設投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。為什么？重要原因在于沒有把城鎮化的因素綜合考慮在內。通過人的城鎮化拉動城鄉一體化，應當成為城鎮化轉型發展的重大任務。三是推進以放開戶籍為重點的制度創新。當前，城鎮化進程中的許多矛盾和問題，大都與人的城鎮化的體制機制改革滯后相關。充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創新。以戶籍制度為例，我國城鄉二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對此，需要分步推進戶籍制度改革。例如，1至2年內，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3至5年內，除某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5至8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
在推進戶籍制度改革的同時，需要“完善相關公共服務及社會保障制度”，盡快出臺全國統一的基本公共服務均等化政策，解決農民工面臨的最急迫的子女教育、養老與醫療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉基本公共服務制度的對接、融合。與此同時，在推進新型城鎮化中保護農民合法權益，重在完善農村土地出讓制度。從一些地方的實踐看，需要指出的是土地不是國家無償給農民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。就是說，農民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農地使用權的物權性質，在嚴格用途管制的前提下，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權，是實現農民工市民化的重要保障。
(作者為中國(海南)改革發展研究院院長)
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