歷史是一條奔騰不息的長河——
自然的15年，是人類歷史長河的一瞬間；
市場的15年，是經濟社會轉型的關鍵點；
財政的15年，是為民理財惠民生的實踐；
人生的15年，是財權關入“制度籠子”的那段激情歲月。
……
15年，一群身份是政府官員，而且還是政府理財官，更多則是“進化”了的公共理財官，他們嘔心瀝血，革故鼎新，努力讓人民的錢更好地為人民謀利益。
15年磨一劍。他們終于把財權關進了“制度籠子里”。
這一群體——河南省焦作財政人，15年前，在中國率先進行了財權變革的破冰之旅。
從算盤到電腦，方寸屏幕顯示城市經濟“賬本”，公共財政陽光分配，開啟中國基層預算民生的按鈕，創造了中國特色財權規范運行的“制度籠子”，初步形成了以“科學、民主、績效”為導向的公共財政體系，財政科學化、精細化達到了一個嶄新的高度，開啟了一個地方乃至中國財政文明進步的歷史時代。
敢為天下先。焦作地方公共財政建設的許多創新成果，有的后來被借鑒為國家推行相關財政改革的重要參考和制度框架，被專家學者贊譽為焦作財政改革的“國家試驗”，為我國地方公共財政改革發展做出了積極貢獻。
香港媒體曾聚焦焦作專題報道，把焦作公共財政制度改革作為樣本，與美國預算案、香港特別行政區財政預算案進行觀察比較，呼吁“外部的良好制度，可以作為借鑒；內生的改革動力，更值得我們關注”。
焦作的公共財政改革，成功的關鍵是把財權關進了“制度籠子里”，具有“牽一發而動全身”的典型示范意義。在中國公共財政改革與發展的歷史長河中，描繪出一幅波瀾壯闊的依法理財，預算民主，建設和諧社會和幸福民生的美好畫卷。
“你只要把小金庫的錢繳上來，不處理人；如果不繳，則要涉及到你的政治生命了。”按照地方政府的總體設計，“焦作財改”沖鋒的第一槍，就是管住會計，不做假賬，要錢不要命的2億資金就這樣“入籠”了！
初春的太行山麓，萬物復蘇，新綠初綻。
沒踏進焦作市財政局的門檻，記者的腦海里已浮現出頗具傳奇色彩的一個個財政改革信息……
“一切不是錢的問題，也只是錢的問題。”焦作市財政局長、黨組書記申相臣幽默的話語，把我們一下子帶到上世紀90年代中期，焦作的財政改革源于當時的“社會矛盾綜合征”。
2002年央視《新聞調查》“財權的變革”記載了焦作當時的改革背景。焦作，中原腹地一座不大的小城市，一個“因煤而立、依煤而興”的重工業城市。所轄縣市多數處于全省縣市富縣(市)行列，地方財政收入曾位居河南18個地市前列，有“中原富市”之稱。
多年來，富饒的礦產資源，曾一度讓這里的鄉鎮企業紅紅火火，形成了中西部“資源型、粗放型、高耗能、高污染”的城市樣本。
1997年，中央整治“兩型兩高”，下令關停“五小”企業，焦作頓時被精準打擊，經濟陡然滑坡。隨之而來的是地方財政入不敷出，引發諸多矛盾集中爆發：
1996-1998年，焦作市稅收收入占財政收入比重僅50%左右，政府可支配財力大幅度“縮水”。
70%的鄉鎮公務人員和教師工資不能按時、足額發放，有的教師工資拖欠竟達18個月之久！不少基層地方政府機構的正常運轉都有困難。
當時，焦作市行政事業單位的財務制度、花錢方式和全國多數地方一樣，“一把手”財權獨攬，會計人身依附，隨意得如同花自家“私房錢”。財政“一大二公”，獨善其身，只負責按照各單位申報的預算，將錢劃撥到單位賬戶。至于這些錢怎么花、用到什么地方，效果怎么樣，充當“會計、出納”的財政部門，根本無心也無力過問。
焦作市政府大院里，曾有一個局里的工資科科長，管的小金庫資金就有100多萬元，他個人貪污挪用了57萬元。
“賬外賬”、“小金庫”，會計信息失真，資金體外循環，鋪張浪費嚴重，財務管理混亂。
在每年例行的財稅大檢查中，行政事業單位違紀面從1985年的30%上升到1997年的52%。
傳統的財政財務會計管理體制和運行機制遇到嚴重挑戰，制度落后，漏洞百出，甚至連財政本身的資金都管不住。
“中原富市”為“財”所困。
許多人回憶起當時的情景，都不無感慨地說：“會計人員是頂住的站不住，站住的頂不住，聽法人不聽法律，財務管理落后，會計信息失真……”
財政是政府執政為民履行職能的物質基礎，解決這些“社會矛盾綜合征”，財政能不能首當其沖，有所作為，找到“牽一發而動全身”的切入點和突破口，從財政制度層面徹底解決問題？
申相臣自詡是一塊“太行紅巖”，出生在太行山麓紅旗渠畔，從小吃苦，善于思考，能打硬仗。當時，他按照領導分工組織人員深入調研后，大膽地向市委、市政府提出了一個“標本兼治，建賬監管，管住會計，不做假賬，財政資金全部入籠，公家的錢讓公眾看著花”等一攬子的改革方案和意見。
這些意見得到決策層的充分肯定和大力支持。市委、市政府先后出臺了一系列財政改革的政策、措施和辦法。以此為起點，一場涉及觀念碰撞、利益調整和制度創新、以預算管理制度改革為主體的財政綜合改革在焦作拉開了帷幕。
2000年3月3日，星期五。對焦作263個市直行政事業單位來說，這是一個“黑色”周末。下午，焦作市會計委派制度改革動員大會正在舉行。
會議當場宣布：取消市直行政事業單位的所有會計和銀行賬戶，在全市設立14個會計工作站，集中委派78名會計，即日起管理本級263個行政事業單位的全部會計業務，代替原來分屬各部門的600多名會計的工作。
接下來，焦作市所屬的10個縣(市、區)和市直21個大中型國有及國有控股企業也分別設立了會計工作站、會計核算中心和財務總監。經過系統設計和穩妥操作，焦作市構筑起市、縣、鄉、村四個層次和村財鄉監、鄉財統管、集中委派、分戶委派、財務總監五種形式的城鄉一體、銜接配套的政府會計管理網絡體系。
“你只要把小金庫的錢繳上來，不處理人；如果不繳，則要涉及到你的政治生命了。”這是他們財政改革之初一項不成文的硬性規定。
焦作市“財權入籠”時，財政局領導們常接到匿名電話：“別太逞能了，小心你們局長的位子都坐不住。”
有人嘿嘿笑著，話里有話，“想提拔了？”有人干脆拉下臉，“你們財政還嫌權小嗎？”
到市委書記和市長那兒告狀的人多了起來，“財政到底想干啥，全國都沒這樣干。”但是書記、市長對財政局領導們說，“別理他們，只管繼續干！”
“這一仗打得真漂亮”，結果讓人吃驚：短短兩個月時間，市直單位共清理出閑置、沉淀資金2億多元，占2000年焦作市本級財政收入的1/3。
“任何領導搞權錢交易，不通過會計他辦不成；提高財政資金的使用效率，不通過會計管理也行不通。”申相臣說，只有摁住“會計委派”這一龍頭，才能破解焦作面臨的財政困境，進而促進公共財政體系的建立。
建立公務員“經濟人”權力制衡運行機制，轉變財政管理靠覺悟和道德理念，財權公開透明規范“入籠”，管錢的再也不能隨意亂花了！
太行夜深人靜。焦作市財政局長的辦公室燈火閃亮。來自政府多個部門的熱議猶在耳邊：
“各局委的會計現在都成報賬員了！‘打回票’成了家常便飯。”
“會計委派制度收繳了各部門的財權，部門是沒有腐敗機會了，可本來就大權在握的財政局權力進一步大增，腐敗會不會集中到財政局呢？”
“誰敢排除這種可能性。”
……
“過去財政局沒出過大問題，那是我們的干部覺悟高，不是我們的防范制度好，不代表以后就不出問題，把巨額資金的安全建立在干部的覺悟上，十分脆弱、不堪一擊！”
財政局領導想到這里如履薄冰。大家一致認為，兄弟單位的擔心是有道理的。我們搞會計委派，是革別人的命。現在，要消除別人對我們腐敗的擔心，財政部門就要革自己的命。
財政內部組織了一次模擬作案試驗。結果表明，在現行制度下化公為私簡直易如反掌。
作為主導者，申相臣陷入深思：西方自亞當·斯密以來，在經濟與管理上就把“經濟人”假設作為理論基石。而我國的“性善論”一直占統治地位，認為應當充分相信人，要“用人不疑”。
他越想越多，在現今的經濟社會中，只有把政府看做是有可能失靈的，才有可能建立一個不失靈的政府；只有把政府財政官員看做是可能隨時隨地利用職權尋租的“經濟人”，才有可能真正建立起法制嚴密、依法行政的公務員隊伍。
基于這一思路，“分權制衡”的財權規范運行監督機制、復式預算等一系列的財政改革制度創新，更加深入細致。
按照“決策、執行、監督”分權制衡的基本思路，結合焦作財政實際，一個“收支分離、管辦分離、賬款分離、錢物分離”、“管錢不花錢、花錢不見錢”的預算編制、預算執行、預算監督、績效評價四權分離操作，既相互制約又有效銜接并高效運作的“扁平化大辦公”管理機制，又一次在焦作財政自主創新，先行先試。
在不增加人員編制的前提下，焦作財政請示上級批準成立了預算編制、預算執行、預算監督和績效評價四個分權制衡的業務運作機構載體，在預算編制中，復式預算、社會聽證等工作，分別由預算編制機構、各業務科室等負責，以求有效制衡；在預算執行中，直接支付、授權支付、政府采購、內部監督相互銜接聯系，分別由預算執行機構、國庫科和財政局內其他資金管理部門、政府會計管理中心等相應承擔；在預算監督中，預算監督機構、監察室是專司監督職責的監督主體，對預算編制機構、執行機構實施監督；在績效評價中，績效評價機構負責重點項目專項評價，并做好分口預算單位基礎數據測算審核工作，為預算編制提供部門信息和參考資料。
為保障“四權分離”機制高效順暢運行，焦作市財政局大膽創新實踐，建立“大辦制扁平化”內方外圓的管理模式，整合科室職能，再造業務流程，優化人員配置，提高管理績效。
為管好用好大額度政府投資項目資金，在抓好資金評審的基礎上，推行對評審報告的復審工作，為預防重大工程項目建設中腐敗問題發生增加了“雙保險”。成立財政項目資金評審中心，出臺《財政項目資金評審管理辦法》，由以往的以財政預算內資金為主，擴大到預算外資金建設項目和政府性融資建設項目，對政府投資建設項目實行百分之百評審，加強對所有政府性投資建設項目預決算監督管理。
他們制定《市政府投資建設項目評審報告復審辦法》，面向社會公開競聘選定一批執業質量高、社會信譽好的社會中介機構和遵紀守法、業務精通的專業人員，建立復審中介機構和專家資源庫，對評審機構出具的政府投資建設項目資金評審結論進行復審。有了財權就有了推動改革的話語權！自此，一場歷經15年，涉及經濟、政治、社會各個層面，以及思想觀念、權力架構、利益調整和具體操作的“財政革命”，如水一般滲入了這片土地。
2008年3月，焦作市被國家列入全國首批資源枯竭城市的同時，中國第一部市級公共財政預算也在這里公開“首發”。
2009年2月，焦作市成為中國第一個實施中長期滾動預算編制的地市級試點城市。2010年，中國第一本防范政府征信和資本風險的“政府投融資預算”，也由焦作政府理財人編制完成。
從算盤到電腦，方寸屏幕顯示城市經濟“賬本”，實現數據圖形化、管理可視化、決策平臺化，“財經沙盤”給財政插上了科技的翅膀。大家的錢讓大家看著花！
深圳市民吳君亮曾向多個部委和十幾個城市提出查閱預算申請，因此被稱為“中國申請預算公開第一人”。但是，這個“第一人”均以失敗告終。
2008年5月27日，當他終于打了一個擦邊球看到深圳市政府預算，并用數碼相機從封面到封底一頁不漏地拍下來，還在多家媒體上驚呼“深圳市是第一個向普通公民公開政府預算的城市”。但是吳君亮不知道，在很早之前，河南省焦作市已經完完全全地向市民公開政府部門的預算了。
當吳君亮獲知信息來到焦作實地考察后，感慨地說：“沒想到這么一個小城市，卻在政府信息公開方面做得如此出色。焦作市財政預算中對于部門預算做得非常細致，這是很了不起的。”
國務院發展研究中心宏觀部副部長孟春說：“我認為最亮麗的是他們的財政預算透明化！”
“焦作一景”，大街上洞悉財政賬本。
事實上，焦作的財政信息已經通過可以利用的方式向社會全方位公布了。走在街頭，你也可以輕松了解到有關民生的財政信息和預算支出信息。
10多年前，焦作市率先在全國建立的財政服務大廳，被老百姓稱為“財政超市”。在這里，記者看到了財政局向社會公布的八大預算文本被放在服務大廳的架子上，由于被翻閱得太多了，這些大本子已經非常陳舊，有些都被翻爛了。如果你愿意，你還可以在服務大廳查看預算報告的文本資料或通過電子觸摸屏查詢相關信息，包括市領導在內的所有行政人員的工資都可查詢。
記者在焦作市采訪，不論在哪個地方，只要打開網絡進入焦作“財經沙盤”信息系統，社會公眾就能夠隨意查詢年度預算、年度決算、預算執行、統發工資等至少14項內容，財政收入、預算執行、經濟運行、部門工作一目了然，實現了數據圖形化、管理可視化和決策平臺化。
焦作市武陟縣宋莊村村民宋萬軍指著財政“財經沙盤”對記者說，財政信息真實反映所有政府性資金的全貌和流向，真實反映所有預算單位的部門預算和決算。老百姓想看啥就能看到啥，其中包括市領導在內的所有公務人員的工資福利支出和辦公公用經費支出、民生項目支出等，真正讓老百姓從實實在在的財政數字中看到民生支出的分量，從日常工作生活中享受到民生財政的溫暖。
財政的錢來自于納稅人，用之于老百姓。錢怎么花？誰說了算？效益如何？誰來監管？這是申相臣十多年來從不間斷的思考和探索。
如果有人曾以財政預算為機密或者技術難題為由而拒絕公開預算信息，那么15年來焦作市財政局矢志不渝的堅持無疑響亮地告訴我們：預算公開，一切皆有可能。
焦作市在一系列體制框架和制度保障的基礎上編制了十本市級預算，覆蓋了全部政府性資金，以求讓納稅人清楚錢從哪來、用到何處。
以社會保障預算為例，這在很多地方財政部門都不會公開的信息，焦作市財政局不僅公布了，而且其內容之廣還涵蓋了各項社會保險基金、專項社會保障資金、政府公共預算安排的社會保障資金及某些屬于社會保障性質的資金。其中，社會保險基金和專項社會保障資金又分別被細化到6個以上的項目并公開具體內容。
上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪以苛刻的標準在焦作調研時不禁感慨：“沒想到焦作的預算信息公開可以做到如此細致，實在是好！”
“能不能解釋一下你們這1000萬元的建設平安焦作專項資金都用來做什么？”在剛剛舉行的財政預算專家聽證會上，楊家卿直接把疑問拋給了焦作市綜合治理辦公室。
楊家卿，焦作市委黨校副書記、教授，焦作市財政經濟專家庫隨機抽取專家之一。他的主要任務就是在收到財政局提供的項目支出預算資料之后，對其進行可行性論證。
“管好用好老百姓的錢是財政人的責任。”申相臣如是說。在他看來，預算信息公開僅僅是一小步，公開的真正目的是要讓財政花出去的錢在陽光下運行。
焦作市的財政改革向縱深推進。
從2008年開始，焦作市人大決定由人大代表和政協委員投票選出10個上一年度安排的項目，邀請社會公眾來就項目執行情況對項目執行單位一把手進行質詢，把公眾參與預算公開的范圍從項目確定延伸到了項目執行過程和項目效果評價。這一招在社會和預算單位間引發了不小的震動。
如今，在原有績效評價的基礎上，焦作市又建立了政府性投資項目“百分之百”評審復審制度，將所有政府性投資項目全部置于“眾目睽睽”之下。
“這種事后評審有用嗎？”“事前、事中和事后層層把關，還有哪個敢玩貓膩？”楊家卿反問記者。
財政部財政科學研究所所長賈康曾這樣評價：焦作的公共財政改革在全國的地級市里面是走在前列的，它是一個帶有標桿意義的地方。
如果每個地方的財政部門，都能切實珍惜納稅人的錢，就應徹底還給納稅人知情權。如果真有這么一天，財政預算公開還需再討論嗎？
焦作市建立“大家的錢讓大家看著花”的陽光理財機制。他們圍繞預算透明、陽光理財，焦作財政改革從理念到內容進入到一個前所未有的新高度。在國內外引起了廣泛關注。世界銀行、財政部財科所、中國發展研究基金會等選擇焦作模式進行專題研究，對焦作公共財政改革給予高度評價。
財政改革決不是簡單的理財花樣，而是一種建立在社會財富基礎之上的公共服務機制。變過去財政花錢“養人”為用錢買“社會服務”，降低行政運行成本，提升民生幸福指數。
“進入21世紀，構建社會主義和諧社會，實現基本公共服務均等化，成為中國政府新的發展理念。在這種理念的指導下，中國各級政府都在尋求具體可行的方式和方法，以縮小基本公共服務在區域之間和城鄉之間的差距，實踐社會公平與正義的基本價值。”
申相臣深刻感到，經過30多年的改革發展，我國已開始進入以人的自身發展為重點的發展型新階段，公共產品短缺取代私人產品短缺成為突出的社會矛盾。在這個特定的背景下，國有資源應更多地向公共領域配置。從現實情況看，國有資源長期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營經濟發展的空間，使壟斷行業改革難上加難。
以公益性為導向、以改善民生為目標調整和優化財政資源配置，將經濟發展、公共財政和基本公共服務相聯系，循環聯動、協同推進，使基本公共服務均等化的創新性、拓展性、效率性與可持續性相統一，形成環環相扣的“三元框架”，在促進基本公共服務均等化方面進行探索和實踐，成為焦作財政改革的新亮點。
今年春節前夕，河南省焦作市給農民發放的23項惠農補貼采用了“一折通”，向市民發放的社區公共服務經費用上了“社會公共服務卡”，政府非稅收入繳納有“銀聯POS機卡”，日常公務出差零星使用的錢刷“公務卡”……一張小小的“服務卡”，管住了政府財政資金在二次分配過程中不再“跑冒滴漏”。
在總結以往惠農資金管理經驗的基礎上，焦作市對財政補貼農民資金管理和支付方式進行了改革，將糧食直補、綜合直補等12項財政補貼逐步納入“一折通”發放管理。自主研發使用“焦作市財政補貼農民資金管理信息系統”，建立了涵蓋全市58萬農戶的各項財政補貼資金對象數據庫，清晰準確反映農戶姓名、身份證號碼、銀行賬號、補貼面積等基礎信息，設計并統一使用財政補貼農民資金專用存折。
據焦作市財政局社保科科長馮秉政介紹，城區居民持公共衛生免費服務卡，可享受建立居民健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治、兒童保健、孕產婦保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理9項基本公共衛生服務。
焦作市以家庭為單位發放社區公共衛生免費服務卡，一戶一卡，服務卡上的金額家庭成員之間可統籌使用。2008年、2009年，市區兩級財政拿出2000萬元，投入到社區公共衛生服務之中。目前已向19.7萬戶家庭發放了服務卡。焦作市除了按照每人每年10元的標準進行補助外，還依據不同的服務對象增加相應的補助金額，人均補助標準已達到22元。
“政府花錢買服務，居民認不認賬，由大家說了算。要讓群眾參與進來，去打分和評判，誰的好就用誰。”申相臣說話干脆利落。
“公共權力屬于人民，公共財政服務人民；為民理財善政，權力就是責任。焦作財政堅持改革創新，努力為人民管好錢袋子，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”申相臣說。
新學期開學第一天。家在濮陽市的外來務工人員李安順和妻子帶著自己已經到入學年齡的兒子來到光亞學校，在向學校出示了暫住證和戶口本后，很快辦好了入學手續。
焦作市財政局副局長張繼東說：“學校對就讀的貧困農民工子女還實行減免書本費政策，讓農民工子女不僅有學上，而且上得起。”
焦作市規定，進城務工人員子女在接受義務教育方面與城市子女享受同等待遇。市財政加大教育投入，2007年以來，投資7000余萬元建設人民中學，投資1800萬元對市實驗小學進行改造，不斷提高城區學校的接收能力。2008年、2009年，安排農民工隨遷子女接受義務教育獎勵資金102萬元和253.2萬元，重點對解放區、山陽區、中站區、馬村區等城區的學校以及市直接受農民工隨遷子女入學較多的學校給予獎勵，確保進城務工人員子女入學。
焦作市財政局局長申相臣表示，數字里面有政治，透過賬本看民生，公共財政想人民之所想、急群眾之所急，每一本財政預算里面，什么都要明明白白。
記者看到，在社會保障預算中，有各項社會保險基金、專項社會保障資金、政府公共預算安排的社會保障資金及屬于社會保障性質的資金，涵蓋機關事業養老保障基金和企業“五金”、就業補助、彩票公益金等眾多內容，“暖心錢”讓群眾感到更暖心。
財政部、世界銀行選擇河南省焦作市城鄉基本公共服務均等化進行技術援助(TCC4)項目研究。中國發展研究基金會和財政部財政科研所提供的研究成果顯示：多年來焦作陽光理財為民謀利，市本級可支配財力增長了15%-20%，人均GDP、城鎮居民家庭人均可支配收入、農村居民家庭人均純收入等五項指標高于全省平均水平。90%的城市居民認為自己享受的基本公共衛生服務有了明顯改善。