中共中央政治局2月23日召開會議，會議討論了《國務院機構改革和職能轉變方案(草案)》稿，并確定將該方面的內容作為十八屆二中全會的議題。隨即，各種關于政府機構改革尤其是大部制改革的預測充斥坊間。如果此次改革按計劃推進，將是建國以來我國第十三次國務院機構大的調整。
對于此次調整的思路，接受《經濟參考報》記者采訪的多位經濟學者表示，調整合并政府機構是新一輪機構改革的手段，這樣做的目的是為了轉變政府職能，提高行政效率，建設公共服務型政府，以更好推動中國的市場化改革。
預測 機構改革預期升溫
23日的政治局會議認為，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。國務院機構改革和職能轉變在行政體制改革中起著至關重要的作用，需要首先抓緊抓好。要根據中共十八大精神，按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深化國務院機構改革和職能轉變，堅持積極穩妥、循序漸進、成熟先行，把職能轉變放在更加突出位置，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制，為全面建成小康社會提供有力保障。
此次會議引燃了市場對可能進行的大部制改革內容的預測。比如有觀點認為，本輪改革中，國家食品藥品監督管理局將從衛生部門剝離出來，與國務院食品安全委員會辦公室合并，同時撤銷其他部門食品、藥品安全監管職能，成立正部級國家食品藥品安全監督管理總局。另有觀點認為，此次大部制改革可能有望成立統一海洋管理機構。
從《經濟參考報》記者了解到的信息看，其中相對比較確定的是關于鐵道部的傳聞。高盛高華中國經濟學家宋宇也稱，“市場普遍預期鐵道部將并入交通運輸部。我們認為市場傳言的其他調整，如人民銀行將劃出國務院系統以及三大金融監管機構合并的可能性極低。另外部分部委的職能可能會進行精簡和調整。”
對此，北京社會主義學院副教授王東勤點評稱：從上個世紀80年代開始，世界主要國家都對鐵路開展了一場公司化改制的潮流。其中以瑞典和日本模式最為成功。日本中曾根內閣以國有鐵路“分割、民營化”為突破口，主持并完成“世紀性的政策實驗”，才有了安全、安心、便宜、便捷的鐵路形象。中國從上個世紀80年代開始由計劃經濟向市場經濟轉型，但鐵道部屢因根系強大而被懸置，以至于政企不分，尾大不掉。鐵路改革應當將政府和企業的職能完全分開，并以公平的方式引入民間資本。首先讓鐵道部行政管理職能劃歸交通部。然后成立一個鐵路運輸總公司，將18家鐵路局劃歸到該鐵路運輸總公司管理，并讓該18家鐵路局采用企業化模式運作。
通過多方信息了解，最快在兩會期間就可能推出新的國務院機構改革方案。“全國人大宣布今年的人大會議將于3月5日開幕。我們預計會上將披露一些重要信息。政府機構可能作出一定調整。”宋宇說。
調整 第十三次機構改革
十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。本次機構改革正是在這一背景下推出的。對于推動國務院機構改革和職能轉變，北京改革和發展研究會會長陳劍認為正當其時。他表示，中國模式的一個重要特征是政府主導。21世紀初，關于政府改革的呼聲頗高，政府高層也多有呼應。但現在有些政府部門為了獲取部門利益，不惜越位在市場中與民爭利。政府行為發生紊亂與政府機構的權力部門化、部門權力利益化有關，改革是利益關系的重新分配。另外，近年來黨政機構呈現愈發龐大趨勢，改革行政管理體制也有利于降低政府運營成本。
中國(海南)改革發展研究院董事局主席高尚全也提出：“轉變經濟發展方式，關鍵是轉變政府職能。”高尚全說，必須認識到，經濟發展的主體力量在市場，企業和老百姓才是創造財富的主體，政府應該是創造環境的主體。政府的職能要轉到為市場主體服務、創造良好的環境上來，主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在動力。
歷史資料顯示，從新中國成立至今，我國已經對國務院下屬機構的組成和職能做出過12次不同程度的調整。其中21世紀以來，國務院就先后兩次對政府機構進行了較大規模改革。2003年的政府機構改革，是在加入世貿組織大背景之下進行的。此次改革完成后，國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，設立了國務院國有資產監督管理委員會、中國銀行業監督管理委員會，并組建了商務部。2008年的政府機構改革力度更大，國務院正部級機構減少4個，同時組建成立工業和信息化部、交通運輸部、國家民用航空局、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。
目的 重在轉職能提效率
其實，在經濟學者看來，重要的不是機構如何調整，而是這樣的調整能否做到轉變政府職能，提高行政效率。換言之，《國務院機構改革和職能轉變方案(草案)》稿中更重要的部分是職能轉變而不是機構改革。國家行政學院公共管理教研部教授竹立家表示，我國所進行的大部制改革，關鍵問題不是各個部門的拆分組合，而是讓每個部門都能在自己監管的領域當中負起責任。
陳劍表示，要推動中國向法治的市場經濟體制邁進，關鍵在于政府自身的改革。政府應大幅度減少對微觀經濟的干預，將自身工作更多轉向建設一個能夠為廣大公民提供基本的公共產品與服務的公共服務型政府上來。“改革的精髓其實很簡單，減少政府對微觀經濟的干預，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，通過與之相適應的激勵和約束機制，讓個人和企業，特別是民營企業有更多的活力和更大的空間，去創造財富、發展經濟。因此，劃清政府與市場的邊界，讓市場在資源配置中扮演基礎性作用，限制政府權力，可能是今后一個較長時期一項重要且基礎性的工作。”
如果以這樣的思路進行考量，單單推進大部制改革恐怕還不夠，有觀點認為還應該考慮縮減政府行政層級的設置。財政部財科所所長賈康提出，應該通過政府機構改革，壓縮政府機構設置。主要是通過大部制改革的方式，還可以考慮將目前的政府層級進行壓縮。他說，現在民眾不滿意，總感覺行政成本偏高。這個問題不可回避，但這個偏高不是財政部門加強管理就能夠解決的，一定要有配套的改革。從機構的合理化方面來講，能不能推進整個行政層級的扁平化。中國社會科學院經濟研究所副所長張平也認為，應通過政府機構改革，從橫向和縱向壓縮政府機構設置。其中，橫向主要是外界熱議的大部制改革，縱向則是將目前的政府層級進行壓縮。
中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧則提出，當下改革應指向地方政府競爭體制。他說，這些年來，中央向地方放權，形成了中國特有的地方政府競爭體制，這樣就出現了一種非常獨特的現象，地方政府面對成千上萬的企業和各種分散的市場主體，不是想著怎樣健全社會組織的自律維權和自協調機制，而是為了競爭，把各類組織都變成變相的經濟組織，“黨政工團齊動員”讓他們去落實投資指標、招商引資指標，連民主黨派也要落實分解的指標，實際形成了地方政府直接配置資源這樣一種體制。