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歷史包袱沉重 替代產業弱小 |
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資源枯竭城市轉型步履維艱 |
為促進資源型城市可持續發展，近年來國家相繼出臺了多項政策措施，并確定了三批共69個資源枯竭城市，在中央財力性轉移支付、棚戶區改造和社會保障、替代產業培育等多方面給予扶持。《經濟參考報》記者最近在部分試點城市調研發現，在國家政策的強力推動下，這些城市轉型熱潮涌動，主動轉型的意識明顯增強，產業和城市轉型成效開始顯現。
但是，記者在調研中也了解到，一些以礦產開采、木材采伐等支撐的資源型城市，隨著資源日益枯竭，已無力支撐地方經濟發展。而長期形成的“一業獨大”的單一經濟結構，在歷史包袱沉重、基礎設施建設欠賬多、資源支撐能力下降等因素影響下，城市經濟轉型步履維艱，接續替代產業培育困難，經濟發展的內生動力不足。此外，長期的礦產開采，還使得一些城市地質環境破損嚴重，生態修復壓力巨大。
歷史包袱沉重 城市轉型艱難
在長期的計劃經濟體制下，許多資源型城市的一些基礎設施和社會職能由企業投資建設和承擔，國有大型礦產企業中，幾乎各個方面的職能部門都有，不同程度地存在“企業辦社會”現象。后來隨著國有企業改革深入，“企業辦社會”的職能大部分交給地方政府。許多城市為解決“企業辦社會”遺留的社會問題，傾注了大量財力，甚至為此背負沉重債務，成為城市轉型的累贅。
作為東北地區重要資源型城市的雞西市被“歷史包袱”壓得喘不過氣來。雞西市財政局財源辦主任王文革介紹，雞西市從2001年開始，陸續接收了原雞西礦務局8個破產煤礦，共移交辦社會機構347個，接收人員8500多人。然而，從2001年至今，由于當時國家核定的破產礦補助資金基數偏低，再加上接收的辦社會機構五年的補助政策已過期，破產礦辦社會補助資金來源“斷流”。據統計，近幾年雞西市為解決“企業辦社會”等遺留問題已墊付資金14億多元。
“我們現在進行的城市轉型，實際上是在償還‘歷史欠賬’。”伊春市委書記王愛文在接受記者采訪時說，在過去的幾十年中，伊春的森林砍伐，可謂“竭澤而漁”，雖為國家做出重要貢獻，但“生態欠賬”嚴重。同時，隨著資源日益枯竭，伊春市由“資源危機”引發了“經濟危困”，工資、養老保險、醫療費等拖欠現象一度十分嚴重，在2008年轉型之初累計達5億多元。此外，城市建設的歷史欠賬也較多。“這些‘歷史欠賬’如不盡快還上，無疑是發展的累贅，城市轉型很難輕裝上陣。”
同時，隨著資源型城市資源開采的鼎盛期已過，一批資源枯竭型城市被陸續關閉，造成大量下崗失業人員，就業再就業的困難尤為突出，社會保障壓力增大，嚴重掣肘資源枯竭城市轉型。以重慶萬盛區經開區為例，截至2011年，萬盛經開區22家國有改制及城鎮集體工商企業停止生產經營，下崗失業人員達3800多人。
接續替代產業弱小 轉型內生動力不足
盡管一些資源枯竭型城市在國家支持下，依托各自的資源稟賦和產業基礎，積極調整經濟結構，培育接續替代產業，但總體來看，這些城市經濟發展模式高度依賴資源開采和消耗的狀況沒有徹底改變，依然是傳統產業主導經濟發展格局，加之自主創新能力薄弱、技術設備落后、轉型升級步伐緩慢和地方財政對產業扶持力度有限，接續替代產業發展還很不充分，城市轉型發展的內生動力嚴重不足。
遼寧省阜新市是國家確定的全國首個資源枯竭型城市試點城市，從2001年開始就謀劃城市經濟轉型。在過去的十余年間，通過各種渠道引進和建設千萬元以上項目2500多個，項目總投資近千億元，形成了新型能源等三大產業基地和皮革、液壓等六大重點產業集群。
對于阜新轉型取得的成果，阜新市轉型辦副主任王鐵軍有著清醒的認識。他表示，雖然阜新在經濟轉型方面與過去相比有所起色，但也不能盲目樂觀。從投資上講，地區經濟增長中更多的靠投資拉動，尤其是固定資產投資。以2010年為例，固定資產投資和地區生產總值相比達到71.2%，遠高于國家45%左右的比例。目前仍處于工業化的中前期，工業化率在國民生產總值的比重為34%，客觀上需要項目來增強經濟實力，增強自主創新能力。從目前的產業和產品結構來講，三大產業基地只是拉開了序幕，六個重點產業集群還只是雛形，相關企業還不多，產業鏈條、產品鏈條還不完善。同時，國家對轉變經濟發展方式的要求越來越迫切，土地供應和環境評價約束條件越來越緊，很多項目遲遲不能落地。
《經濟參考報》記者采訪的重慶、湖北、黑龍江等地的領導干部也普遍認為，通過努力，城市產業結構調整取得了一定成果，資源型產業“一業獨大”的局面有所改變，部分接續替代產業已形成一定規模，集群化趨勢開始顯現。但是，由于轉型的基礎條件不一樣，加之區位優勢、資源稟賦不同，各城市轉型發展水平差異較大，傳統產業對接續替代產業和新興產業的輻射帶動能力不足，接續替代產業層次較低，產業鏈條短，缺乏大項目支撐，抗風險能力弱。如甘肅省白銀市的工業80%以上為能源、原材料和初加工產品，產業鏈條短，產品附加值低，整體競爭力不強。
哈爾濱工程大學經濟管理學院教授徐建中、重慶社會科學院城市所副所長彭勁松等專家認為，當前，許多資源枯竭型城市正在努力形成多元化產業，但是產業層次仍較低，同時受資金、人才、技術等因素制約，經濟發展的內生動力不足，需要外界支持才可以走上良性發展的道路。
地質環境破損嚴重 生態修復任重道遠
長期以來，由于利益趨動，形成了礦產工業的粗放型經濟增長，尤其是在礦產開發中，我國先前采用的“大、中、小型礦并舉，國家、集體、個人一起上”模式，導致鄉鎮、個體礦迅猛發展。這些小礦大多布局不合理，設備簡陋陳舊，技術力量薄弱，環保措施不到位，回采率遠遠低于國家標準。這種大量“掠奪式”的開采使得生態環境遭到破壞，地面沉陷、房屋拉裂、水資源流失等問題十分普遍。
以山西省霍州市為例，長期的煤炭開采使這里的生態環境破壞嚴重，地面沉陷、土地裂縫、水資源枯竭等諸多災害不斷發生。全市沉陷區面積達98平方公里，沉陷區內大量建筑、市政基礎設施等遭到損壞。據統計，因采煤引起的地質災害已影響到全市5個組鄉鎮31個行政村，受災人數達4萬人，受損建筑物總面積達78萬平方米，需擇址重建的住宅、醫院、學校等就達42萬平方米。因采煤造成的房屋裂縫變形、地面下沉使霍州陶唐鄉南李莊、琵琶垣村、辛置鎮董家村等村不得不全村遷建；40多個村的3萬余人飲水得不到保障，直接影響人民群眾的生產生活。
作為石油城市，盤錦市的生態環境恢復治理難度很大。地下水長期超采造成的咸水體浸入、海水倒灌和濕地等生態環境遭到不同程度破壞等問題仍然要靠長期治理才能得到解決。大冶市的“生態欠賬”也十分嚴重。全市共有塌陷區80多處，地質災害重點防治區約180平方公里。由于河道淤塞、地表水下降、重金屬污染等，致使大量農田無法耕種，受災面積達8萬畝以上。
環保專家認為，資源枯竭型城市的生態問題其實也是民生問題。長期以來，國家沒有明確采礦企業對生態保護與修復職責義務，造成礦區生態保護與修復職責主體的嚴重缺位。專家們建議，國家在繼續支持資源枯竭型城市生態恢復的同時，應盡早構建資源開發生態補償機制，還資源型城市“綠水藍天”。
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遼寧省阜新市一煤礦空空蕩蕩的煤車。經過50多年的持續開采，阜新如今可供開采的煤炭資源已越來越少。新華社記者攝 |
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各資源枯竭城市轉型發展、民生保障、生態治理的任務仍十分繁重。多地干部群眾、專家學者認為，轉型是長期、艱巨、復雜的過程，國家應保持轉型政策的連續性和穩定性，堅持并進一步完善扶持資源枯竭城市轉型的制度保障體系，推進全面持續轉型。
引領轉型：納入國家長期發展戰略
山西孝義、湖北黃石、黑龍江七臺河市、內蒙西牙克石等地干部群眾普遍擔心，國家轉型支持政策不能持續，轉型成果半途而廢。他們反映，資源枯竭城市歷史包袱沉重，當前轉型正處于負重爬坡階段，應將轉型納入國家長期發展戰略，對資源型城市長期扶持，并通過科學規劃，引領持續轉型。
湖北省大冶市轉型辦副主任劉鋒杰說，從國際轉型經驗看，德國魯爾和法國洛林的轉型進行了幾十年，至今仍沒完成，仍在政府扶持下轉型發展。資源型城市長期積累的各種復雜問題，不是短短幾年就能解決的。
當前，各資源枯竭城市接續替代產業并未真正形成，資金短缺嚴重制約轉型任務的完成。《經濟參考報》記者了解到，甘肅省玉門市已形成各項債務累計5.7億元，是地方可用財力的3.5倍，每年財政收支缺口超過3000萬元。山西省孝義市是全國百強縣市，近幾年為培育接續替代產業，改善發展條件和投資環境已累計舉債10億以上，現已進入還款高峰期。湖北省黃石市因養老金缺口、城市建設等已累計借債80多億元，近年每年本息還款10多億元，而市本級一年一般預算收入僅12億元。
轉型是貫徹落實科學發展觀、轉變經濟發展方式的必然要求。但當前，許多資源枯竭城市仍在走資源利用粗放，環境污染嚴重的老路，生態環境“舊賬未結，又添新賬”。大冶市委書記傅繼成、伊春市委書記王愛文建議，轉型應作為國家長期發展戰略。不僅扶持枯竭城市轉型，還要對資源尚未枯竭地區發揮引領指導作用。澳大利亞“邊開采、邊修復”的模式值得借鑒。
湖北省社科院研究員陳文科認為，創新資源節約和環境保護的體制機制，為其他城市轉型探路，推動我國經濟轉型，是資源枯竭型城市轉型的重要任務。與“科學發展”的要求相比，各地轉型發展的任務仍十分繁重。
倒逼轉型：理順價格告別“資源迷戀”
長期以來，由于資源產業的巨大利潤，資源型產業成為要素流入的“洼地”，各地普遍資源情結深厚。只有理順資源產品價格，使其利潤向平均利潤靠攏，才能擺脫“資源迷戀”，倒逼轉型。
數據表明，山西省產業結構調整十多年來，資源對工業增加值的貢獻仍達85%。山西省發改委宏觀經濟研究院院長王宏英分析說，在各資源型城市，資金流向“資源”上，屁股坐在資源上是共同現象，這是市場剛性和體制剛性決定的。
“搞資源賺錢快”是礦老板的共同感受。以銅礦為例，湖北大冶噸銅礦開采成本為100多元，但售價最高時達1500元，至今仍為900多元。扣除少量其他成本，其收益為成本的幾倍。
專家建議首先要改革資源開發制度，推進有償使用，完善探礦權、采礦權“兩權”價款。王宏英說，長期以來，我國礦產品價格嚴重偏低，礦產所有權的市場價值未得完全體現。要深化資源有償出讓，提高資源出讓價格，體現國家作為所有者的收益。
其次，應完善資源價格形成機制。當前資源價格構成不完整，未將資源開采后的環境治理、生態修復、職工安置成本列入其中。中南財經政法大學教授張中華建議，應構建資源開發補償機制和資源性產品價格形成機制，將資源開采、環境治理、生態修復、企業退出和轉產費用等列入成本構成，引導市場主體合理開發資源，承擔資源補償、生態環境保護與修復等責任。
湖北大冶、山東棗莊、重慶萬盛等地呼吁，當前，應盡快建立礦山環境治理恢復保證金制度，資源可持續發展準備金制度，用于環境恢復與生態補償、發展接續替代產業、解決企業歷史遺留問題和企業關閉后的善后工作等。此外，還應通過改革資源稅，征收暴利稅或特別收益金的方式，把資源型產業過高的收益降下來，增加資源開采地財政收入。
“把資源型行業的過高收益降下來。讓資源型行業的利潤不斷向市場平均利潤靠攏，對資源的迷戀才可能逐漸淡化。”傅繼成說，“這才能引導經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，產業發展從資源依賴型向市場導向型轉變。”
扶持轉型：完善制度保障體系
針對轉型中遇到的困難和問題，各地提出了建立順暢協調機制、延續財力性轉移支付、加大接續替代產業扶持力度等具體政策建議。
首先，應建立更順暢的聯絡協調機制。孝義市發改局副局長蘇光建說，應由國家發展改革委牽頭，財政部、國土資源部等有關部委共同建立資源枯竭城市轉型工作部際聯絡協調機制，定期以聯席會議方式，研究完善轉型中的重大問題和政策。
其次，延續并加大財力性轉移支持。湖北省黃石市發改委副主任伍修典說，2008年以來，全市共享受財力性轉移支付資金8億多元，對解決國企改革歷史遺留問題、養老保險基金缺口、修復治理生態環境等發揮了重要作用，有力推動城市轉型進程。今后，應延續這一政策并視國家財力增長適當增加。
其三，通過專項資金、財稅和信貸的支持，發揮“撬動、放大”作用，發展接續替代產業。湖北、黑龍江等地試點城市建議，應對有關社會保障、環境保護、生態治理及公共基礎設施項目增加專項資金扶持；對采礦權價款和礦產資源補償費、煤炭可持續發展基金提高留成比例，資源稅從量計征改為從價計征等；新開辦轉型企業和接續產業給予所得稅減免；設立專項貸款支持資源型城市中小企業的發展。
其四，鼓勵和支持試點城市體制機制創新。孝義市委書記張旭光說，應鼓勵試點城市圍繞建立健全資源開發補償機制、衰退產業援助機制、資源性產品價格形成機制、接續替代產業扶持機制、創業就業促進和社會保障機制等領域大膽創新探索。
此外，應建立動態考核機制。大冶市轉型辦副主任劉鋒杰說，對資源枯竭城市扶持資金怎么給，怎么用，要有考核監督。對資金不用于轉型發展、轉型效果不明顯的要淘汰出局，不再給予支持，對成效明顯的要上升為“示范區”，發揮示范引領作用。
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2005年7月14日，遼寧省阜新市萬華工藝編織有限公司的職工在織毛衣。新華社記者攝 |
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遼寧盤錦，一座因石油而興的資源型城市，在高樓林立的繁華都市背后，一群生活在棚戶區內的老產業工人及后代卻依舊過著清貧的生活。記者在上世紀70年代盤錦老工業區遺留下的家屬區——興隆臺區化建社區采訪時，居民齊榮貴抬頭仰望著不遠處的高架橋，無奈地說，希望能把破房子改造一下。“晴天滿天灰，雨天出不了門，污水滿街流，下雨把房子都泡塌了。”
甘肅玉門，我國第一個資源枯竭的石油城市，在山間谷地和高速路旁，綿延40公里的“風車林”正取代老市區的采油機，成為該市的新標志。記者了解到，目前，玉門全市風電裝機容量已達到170萬千瓦，短期內將達到600萬千瓦。到2015年，玉門市新能源及裝備制造業年銷售收入將達到150億元，僅此一項就超過全市去年的GDP。
兩座城市，見證了資源粗放利用帶來迅猛發展背后的弊端，也見證了資源枯竭主動轉型所取得的成就。記者在多地采訪了解到，目前一些正在尋求轉型之路的資源枯竭城市，其產業轉型路徑逐漸明晰。從“一礦獨大”到“多元并舉”，資源依賴程度在逐步降低。
記者在采訪中發現，有的資源城市早在五六年前就啟動了產業調整和經濟轉型，在獲批轉型試點后，這些城市轉型的主動性明顯增強。河南省焦作市主動融入中原經濟區爭當示范；湖北省大冶市將轉型試點和武漢城市圈“兩型社會建設”試驗區“合二為一”；山東省棗莊市在全國率先實行農村土地使用產權制度改革。
“一箱油，究竟能跑多快、多遠？”這是記者在棗莊市采訪時經常聽到的一句話，這里的官員把經濟發展比作賽車，把資源環境和能耗空間比作可用的燃料汽油，形象地探討轉型與科學發展問題。棗莊市委書記陳偉說，我們沒有了粗放發展的本錢，要避免礦竭城衰，必須主動轉型。近年來，棗莊市借助國家政策扶持，打響新型城鎮化、服務業發展和工業轉型等“三大戰役”，初步擺脫了對煤炭的過度依賴。
“政策是轉型的動力，抓住了政策機遇就抓住了發展機遇。”大冶市委書記傅繼成說，我們利用政策機遇推進了公務用車、財政部門預算等多項改革，為城市轉型提供了制度保障。目前，大冶市初步實現了由“自發轉型”到“國家政策支持下轉型”、由單一經濟轉型向經濟、社會、生態、文化、機制全方位轉型的轉變。
焦作市的煤炭等資源型企業增加值占比曾高達90%以上，曾被列為全國十大污染城市之一，留給人們的是一張“黑色名片”。近年來，焦作市實施了“由黑色印象向綠色主題轉、由傳統產業向現代產業轉、由單項推進向以新型城鎮化為引領的‘三化’協調發展轉”“三部曲”。如今，資源型企業增加值在工業中的占比已經降至3%，六大戰略支撐產業、四大新興產業占規模以上工業的比重超過了65%。
“產業轉型”帶動“城市轉型”的成效也開始顯現。《經濟參考報》記者在調研中發現，這些城市的生態環境、城市建設和民生保障等方面正在發生可喜的變化。在城市轉型方面，各地亮點紛呈。棗莊市以棚戶區改造為突破口，推動新型城鎮化建設，全市投入近200億元，不僅改善了25萬市民的居住條件，還新增商業用房190萬平方，創造了10萬個就業崗位。
記者在調研中發現，現階段，資源枯竭城市產業轉型呈現出以下五個特點：一、節能減排和循環經濟園區，成產業轉型的抓手和載體。二、區域功能定位日趨完善，成轉型亮點和潛力。三、旅游業成轉型突破口和亮點，服務業比重逐年上升。四、由分散到集聚，產業集群效應顯現。五、轉型仍處初級階段，進展不均與選擇隱憂并存。
“資源枯竭城市轉型，重中之重是產業轉型。”山西省發改委宏觀經濟研究院院長王宏英表示，完全擺脫資源依賴，既是轉型的主攻方向，也是轉型成功的標志。(稿件均由記者徐旭忠
陳忠華 黎昌政 李建平采寫)
