我國農民工在市民化的社會變遷過程中，由于特殊的二元經濟制度以及其他因素的制約，他們并未像西方國家那樣經歷從農民向市民的職業、地域和身份相同步的徹底轉變，而是經歷了由農民到農民工、再由農民工到市民的“中國路徑”。然而，在這條路徑下，農民是否選擇遷入城市成為市民，并不是政府一聲令下他們就會蜂擁入城的，每一個農民將從經濟理性的角度出發，全面比較、衡量自己的進城收益和進城成本，最終每個農民工對待市民化以及所走的市民化路徑各不相同。2011年政府工作報告明確提出“因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。”黨的十八大報告要求有序推進農業轉移人口市民化。
分步推進農民工內涵上的真正市民化
農民工市民化不僅要在數量上要實現相當部分農民工身份、工作的轉化，而且要在質量上要實現工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念等與城市居民的融化，前者是形式上的“偽”市民化，后者是內涵上的真正的市民化。因此，農民工市民化是一個長期的過程，要堅定不移、積極穩妥、分步推進。
農民到流動就業的農民工、再到新市民，是我國農民工市民化的全過程，但現在的“農民工”現象只解決了市民化過程中的前一半問題，即實現從農民到流動就業農民工的過程，距離從農民工到新市民還有很長一段路要走。事實上，我國特有的城鄉間流動的“農民工”現象，一定程度上掩蓋了農民工市民化過程中的許多弊端和矛盾，如城市公共服務建設滯后、教育衛生資源緊張等，延緩了農民工市民化的進程。如農民工轉移不徹底導致不能從根本上最終實現工業化進程，又如城鄉分割勞動力市場和農民工現象都加大了社會管理的成本，阻滯了社會發展和城市化推進。然而，城鄉間流動只是暫時現象，農民工也不可能永遠是流動狀態，他們必定要進城成為新市民，因此農民工市民化已成為不可阻擋的必然趨勢，我們必須正視之。
農民工市民化的目標是，在未來20年，以平均每年800萬人的規模增長，到2030年完成市民化的第一階段轉換，即身份、工作、公共服務的市民待遇；第二階段則是更長時間的農民工與城市居民融合、與城市文化生活融合。屆時，伴隨中國工業化、城鎮化和農業現代化的完成，農民工問題將得到徹底解決。
促進農民工融入城市實現市民化，要統籌考慮城市布局、地域布局和產業布局。在保持大城市對農民工吸納的同時，進一步促進中小城市和小城鎮對農村勞動力的吸納。要調整城市發展布局，科學編制城市發展規劃，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展，避免出現“大城市病”、“貧民窟”，使大部分農民工在中小城市實現市民化。要調整區域發展布局，進一步完善輸入地與輸出地的對接機制，東部沿海地區率先進行產業升級和技術提升，中西部地區做好迎接東部地區產業梯度轉移的準備，促進農民工就近就地轉移就業。同時，大力發展縣域經濟，進一步加強小城鎮和農村基礎設施建設，引導農民工返鄉創業。
調整產業發展布局，加快發展第三產業，實現工農業經濟的均衡發展，在農業向工業輸出優質勞動力資源的同時，保障實現農業現代化所必需的優質勞動力資源；加快產業結構產級，優化產業結構質量，逐步實現從低附加值轉向高附加值升級、從高能耗高污染轉向低能耗低污染升級、從粗放型轉向集約型升級。與此相對應，應加大農民工培訓力度，提高技能水平以適應產業升級，鼓勵農民工從事第三產業，尤其是家庭服務業。
農民工市民化的政策選擇
破除二元制度障礙
改革開放以來，隨著市場化改革進程的不斷深入，城鄉勞動力要素流動的壁壘被打破，農民工成功實現了職業的轉變(非農化)，卻沒有實現身份的轉變(市民化)，城鄉二元制度是主要原因。必須以新生代農民工為重點，加快農民市民化的進程，從制度上根本解決農民工融入城市的障礙，減少身份轉變過程中的痛苦和摩擦，以終結農民工現象推動二元經濟結構向現代社會經濟結構順利轉變。
推進公共服務均等化
公共服務均等化，要快于農民工市民化進程。政府要主動為農民工提供與城鎮居民同等質量的公共服務，最重要的是保障一個就業基礎和五項公共服務。
穩定的就業是農民工市民化的基礎、前提。就業是民生之本，農民工只有在城市有穩定的就業，才能有資格談市民化。這里的穩定就業，不僅指每份工作的持續時間和變換工作的次數，還包括工作條件、勞動強度、工作環境、勞動權益等，即就業的數量與質量的統一。因此，要繼續加大對農民工的人力資本投入，積極發展職業教育，加大農民工職業技能培訓，提高文化素質和職業技能，從而實現穩定就業、收入增長、自我發展和融入城市。
五項公共服務即子女教育、居住、醫療、養老保險和精神文化生活。
子女教育，毋庸置疑是農民工在城市穩定就業后選擇是否落戶城鎮首先要考慮的因素。當前農民工子女的義務教育階段政策已有突破并取得成效，但學前教育的供給不足和異地高考的限制，都阻礙了農民工市民化的進程。要逐步實現農民工子女學前教育的同市民待遇，將農民工隨遷子女學前教育納入輸入地城鎮學前教育發展規劃；研究制定農民工子女異地參加中考、高考的辦法。
住有所居，是促進農民工市民化的重要保障。農民工在城鎮居住條件低劣，住房支付能力弱，嚴重影響了其生活質量，并成為他們融入城鎮的最大障礙之一。各級政府及其住房建設部門應將農民工住房問題與城鎮居民住房問題一并納入當地經濟社會發展規劃和住房建設規劃，支持農民工通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題；建立和完善保障性住房體系，逐步將符合條件的農民工納入覆蓋范圍，完善覆蓋農民工的住房公積金制度，鼓勵招用農民工數量較多的企業在依法取得的企業用地范圍內建設農民工集體宿舍。
病有所醫，是農民工是否留在城市考慮的重要因素。當前，農民工醫療衛生服務利用總體不足，醫療衛生資源配置不能適應農民工醫療衛生服務需求。因此，要堅持輸入地管理，以農民工需求為導向優化衛生資源配置，方便農民工在城市務工期間就近就醫和及時補償，確保農民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫療衛生服務。
老有所養，是解決農民工留居城市后顧之憂的重要內容。養老保險，關系農民工年老后的基本生活來源，可為其提高穩定可靠的生活來源，但對于低收入的農民工而言，目前的養老保險繳費基數過高，相當于變相提高了費率，掩蓋了低收入群體為什么參保率低的真相，阻礙了農民工市民化進程。假設某地上年社平工資為4000元，繳費基數最低為社平工資的60%，即2400元，養老保險費率企業為0.20、個人為0.08，這意味著企業最低繳費480元、個人最低繳費192元。若農民工月工資收入為1500元，則農民工個人繳費占其工資收入的12.8%，企業繳費占農民工工資收入的32%，合在一起的養老負擔為近44.8%，這比養老保險費率28%高出近17個百分點。根據馬斯洛需求層次理論，農民工收入越低，首先考慮的是吃飯、子女教育、住房等基本需求，然后才會考慮養老保險等需求。繳費基數過高，是農民工參保意愿不強、參保率低的重要原因之一。要充分考慮農民工的實際情況，適時調整養老保險的繳費基數，首先解決廣大農民工“參得起”保險的問題，然后才是提高參保率水平和提高享受待遇標準的問題。
精神文化生活是新生代農民工能否真正融入城市的重要因素。農民工在城市缺乏健康向上的精神文化生活，文化生活單調，形式簡單。農民工精神文化工作缺乏總體規劃，缺乏統一的政策和制度安排，黨團組織建設和管理工作薄弱，廣大農民工往往被排除在城市各種有組織的精神文化活動之外，成為城市文化生活的旁觀者和邊緣人。與城市居民相比，農民工能夠支配的閑暇時間很少，娛樂消費的時間就更少，收入水平低，農民工文化消費能力隨之減弱。農民工的社交活動方式主要是一種地緣性、親緣性的關系，業緣性關系較弱，與城市居民的交往更弱，這使農民工難以融入城市居民之中。因此，要豐富農民工精神文化生活，創新和加強農民工基層黨團和工會、婦聯組織管理，充分發揮社會組織服務農民工的積極作用。
全面提升農民工就業質量
近年來農民工的就業質量得到了明顯改善，就業機會增多，就業穩定性增加，勞動權益有所保障，就業能力有所提高，就業環境不斷改善，但總體上農民工的就業質量依然偏低，就業空間依然狹小，行業和職業具有高流動性和高風險性，仍有勞動權益受侵損現象發生。因此要千方百計為農民工創造充分的就業機會，努力營造公平的就業環境，培養和提高良好的就業能力，優化并形成合理的就業結構，積極構建和諧的勞動關系，全面提升農民工的就業質量，打好農民工市民化的經濟基礎。
提升就業質量既有數量的擴大，更有質量的提高。我國經濟將保持較快增長速度，農民工轉移就業仍有很大潛力，服務業將是未來吸納新增就業的主體。要調整產業結構，充分發揮中小企業在農民轉移就業中的主渠道作用；完善區域發展和就業政策，繼續發揮沿海發達地區和大中城市吸納農民外出就業的作用，支持中西部地區承接產業轉移，支持縣域經濟、個體私營企業和小城鎮發展，促進農村勞動力就地就近轉移。
農民工就業能力是促進農民工穩定就業、收入增長和轉變為市民的基礎，要加強農民工人力資本開發，提高農民工創業就業能力，推動發展向依靠勞動者素質提高轉變。加強農村“兩后生”勞動預備制培訓和職業教育，加快建立市場導向、產學結合的農民工培訓體系，大力培養新型產業工人。
加強消費引導，建立社會信任機制
加強對新生代農民工的消費引導，促進消費結構的合理化，進一步提高在城市的生活適應能力。新生代農民工的消費水平和消費結構正在向城市居民趨同，但部分新生代農民工仍有不良的消費結構，甚至將錢用在不當之處。因此，要加強對新生代農民工消費的積極引導和教育，幫助他們形成良好的消費風氣，樹立正確的消費觀念，建立積極向上的消費文化，從而促進他們的消費結構進一步合理化，更好地適應城市生活。
建立社會信任機制，擴大新生代農民工的社會交往，提高他們的社會適應能力，促進新生代農民工與城市居民更快、更好的融合。社會交往是新生代農民工融入城市的重要環節。要打破城鄉之間、城市居民與農民工之間的界限，加強他們之間交流與互動，建立社會信任機制，建設新型、和諧的城市文化。提升新生代農民工的社會網絡資源，加大對新生代農民工的綜合素質的培養，消除城市市民對新生代農民工的歧視心理，重視新生代農民工心理問題的疏導工作，從而促進新生代農民工更好地融入城市生活。
正確處理農民工市民化與新農村建設、農業現代化的關系
在促進農民工市民化的過程中，要充分考慮農民工的當前利益和長遠生計。一是保障農民工的“三權益”。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民工的財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。因此，在任何情況下都要尊重和保護農民以土地為核心的財產權利，應當讓他們帶著這些權利進城，也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些權利。這不僅可以讓農民工進退有路、更有底氣，還有利于規范發展農村的土地承包經營權流轉市場，促進適度規模經營和農民現代化發展。二是發展現代農業需要培養新一代新型農民，因此要加快發展農村職業教育，加強農業技術培訓，采取有力的政策措施鼓勵優質的農村勞動力留在農村、投身于現代農業發展和新農村建設。
強化屬地管理責任，按常住人口配置公共服務資源
要強化輸入地政府屬地管理責任，根據常住人口配置公共服務資源。無論是就業服務、子女教育還是醫療衛生、文化生活等，都要落實輸入地的屬地化管理責任，按照體現公平、優先照顧的原則，將農民工納入當地公共服務體系。根據常住人口或服務人口配置當地公共服務機構、人員和經費，著力提高基層公共服務機構的服務能力。
推動農民工市民化并不是排斥解決當前農民工在職業病防護、工資拖欠、合同簽訂率低等權益受侵的問題，這些問題依然亟需從政策制度和執法檢查中加以解決。
農民工工作系統內的所有干部都要轉變觀念，正確認識到農民工市民化的必然趨勢，認真思考農民工市民化的發展途徑、市民化理論和方法，把農民工市民化作為未來20年的工作重點、工作方向和目標，要化被動為主動，在解決好當前突出問題的基礎上，高瞻遠矚，做好農民工市民化工作的長期規劃，確定不同階段的工作重點和工作要求，因地制宜地制訂具體的政策來指導工作的開展。農民工市民化不可能有一個全國通用、統一的模式，但市民化的最終目標是終結城鄉二元結構、完成城鄉經濟社會一體化、實現自由遷徙、自由就業。這是一個長期而艱巨的任務，是涉及政治、經濟、社會、文化、心理等多方面的復雜問題，我們必須把農民工市民化作為未來的工作任務，并為之而努力奮斗。
(課題主持人：鄭東亮 課題組成員：徐艷 陳蘭 趙立衛 陳玉杰報告執筆人：陳蘭)