農(nóng)村土地能夠流轉(zhuǎn)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)又是土地順利流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。日前下發(fā)的中央一號(hào)文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助。”
不過，經(jīng)過多輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化更迭，目前不少承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬混亂。我國(guó)已在一些地方進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在粵、皖、贛、蘇、黑、魯?shù)鹊卣{(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于新舊矛盾疊加積累，產(chǎn)生不少糾紛。
土地利益越來越大 農(nóng)民“寸土必爭(zhēng)”
因種田比較效益低，江西余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)沙湖村村民章湖光于1998年下半年將田地荒蕪并拖欠稅費(fèi)，2003年其田地被收回重新發(fā)包。2004年換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證時(shí)，章湖光沒要田也未發(fā)證。2006年開始，章湖光想回村種田，但村小組不同意，問題懸而未決。事情沉淀了數(shù)年后，章湖光聽說又要確權(quán)了，“我的田地也總可以要回來吧�！�
對(duì)此，余干縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)人占羅鷹擔(dān)憂：“陸續(xù)開展的新一輪農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作試點(diǎn)是為農(nóng)民做好事。但農(nóng)村集體土地還將大幅增值的消息也逐漸傳開，農(nóng)民對(duì)于土地將更加看重，原來一些隱性矛盾也將在確權(quán)中凸顯。確權(quán)工作難度將大大增加�！�
近年來，隨著國(guó)家一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益的提高，農(nóng)村土地承包糾紛也呈上升趨勢(shì)。為此，農(nóng)業(yè)部會(huì)同相關(guān)部門組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作，2011年選擇50個(gè)縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展試點(diǎn)；2013年起全國(guó)將準(zhǔn)備再選擇100個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。而根據(jù)安排，全國(guó)將用5年時(shí)間完成全部農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作。
但在基層調(diào)研中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)如同進(jìn)入雷區(qū)，稍有不慎就會(huì)引發(fā)大量原來積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰(zhàn)心驚”來形容當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)的困境。
土地利益越來越大，農(nóng)民寸土必爭(zhēng)，對(duì)確權(quán)工作利益期望多。正如南昌縣黃馬鄉(xiāng)徐家村朱細(xì)金等農(nóng)民告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者的：“拿到田就是錢。國(guó)家補(bǔ)貼加上700多塊錢一畝的田租。我有三五畝農(nóng)田，即使自己不種每年也能有數(shù)千元�！睆V東省云安縣南盛鎮(zhèn)大窩村村支書鄧健芳介紹，因自然變遷、征用等原因，農(nóng)村土地比二輪承包時(shí)有所減少，甚至很多人沒有農(nóng)田。
記者在調(diào)研中了解到，部分村民希望通過確權(quán)頒證彌補(bǔ)減損的土地面積，原來一直沒有解決的農(nóng)田糾紛能夠得到解決；部分村民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補(bǔ)貼；也有人擔(dān)心自己因戶籍遷走而在確權(quán)頒證中失去土地。
江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處處長(zhǎng)羅青平說，原來不少土地承包糾紛甚至群體性事件，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來不利影響。以后農(nóng)村土地的增值效益還會(huì)更大，農(nóng)民更是寸土必爭(zhēng)，所以國(guó)家開展新一輪的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，一些矛盾也就隨之集體爆發(fā)。
由于顧及社會(huì)穩(wěn)定，各地在最新一次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)中異常謹(jǐn)慎，甚至不積極。江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)楊天水介紹，農(nóng)村基層鄉(xiāng)村干部對(duì)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)縣也只是選擇了少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少數(shù)村開展試點(diǎn)工作。廣東省云安縣2011年7月開始在南盛鎮(zhèn)大窩和橫崗兩個(gè)村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)。但直到2012年2月29日才成立試點(diǎn)工作小組，試點(diǎn)至今還未推進(jìn)。
權(quán)屬關(guān)系混亂 土地確權(quán)難度大
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問題是當(dāng)前集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作難開展的主要誘因。
首先是二輪承包發(fā)證過程中舊問題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人介紹，1998年國(guó)家進(jìn)行確權(quán)登記和發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)證。2003年土地承包法出臺(tái)，糧食價(jià)格飆升，農(nóng)田糾紛開始出現(xiàn)。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和確權(quán)登記表。
但農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)承包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位，致使部分《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》沒有及時(shí)分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有地?zé)o證、有證無地、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”等多種現(xiàn)象，土地權(quán)屬關(guān)系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現(xiàn)，1998年二輪承包時(shí)發(fā)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證與2004年再次發(fā)的證上農(nóng)田面積和承包對(duì)象等不一致，一些地區(qū)出現(xiàn)更多糾紛。
其次是農(nóng)村土地調(diào)整帶來不少潛在糾紛。按照國(guó)家法律，不允許對(duì)承包土地進(jìn)行大調(diào)整，但是有的地方農(nóng)民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調(diào)整，導(dǎo)致實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況全部發(fā)生變動(dòng)，與1998年確權(quán)和發(fā)證的情況完全不相吻合。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，江西南昌縣2400多個(gè)村民小組中有300多小組做過類似的調(diào)整，帶來了不少土地糾紛。
同時(shí)，農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶土地沒調(diào)整、農(nóng)戶間互換田塊等土地糾紛問題在農(nóng)村非常突出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)清晰界定難度大。廣東省云安縣農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)簡(jiǎn)偉熊表示，作為全國(guó)試點(diǎn)的南盛鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到73%，有的甚至流轉(zhuǎn)多次，時(shí)長(zhǎng)達(dá)二三十年不等；尤其是一些農(nóng)田建了建筑物，屬于違法用地，建筑物沒有任何法律證書，僅僅處于民間承認(rèn)狀態(tài)，如果確權(quán)登記使之有所變化，協(xié)調(diào)利益方有一定難度。
三是不少政策性問題需要進(jìn)一步確定。大窩村支部書記鄧健芳認(rèn)為，一些農(nóng)村人員戶口遷出去了，按政策是自愿退田，可沒人愿退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權(quán)頒證是否要簽合同，簽訂合同的時(shí)間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。
同時(shí)，確權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)多出不少原來被隱瞞的土地以及農(nóng)民新開荒土地，也需要相應(yīng)政策來處置。安徽省六安市金安區(qū)馬頭鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮(zhèn)被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作鎮(zhèn)。目前實(shí)測(cè)農(nóng)田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農(nóng)委負(fù)責(zé)人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區(qū)被批復(fù)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，其中也發(fā)現(xiàn)多出不少土地。但由于土地二輪承包期內(nèi)不宜調(diào)整，因此量出來的地也不好處理，只好等待統(tǒng)一處理。
基層干部反映，這些多出來的土地如何確權(quán)登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權(quán)屬對(duì)象，還要國(guó)家對(duì)新增土地確認(rèn)后給予優(yōu)惠補(bǔ)貼。
專家建議區(qū)別對(duì)待 劃定爭(zhēng)議區(qū)
針對(duì)各地已經(jīng)或即將開展集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中暴露出的問題，專家和基層干部群眾認(rèn)為，為確保5年內(nèi)完成集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，為避免矛盾的遺留和積累，應(yīng)從完善工作機(jī)制入手，解決確權(quán)中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛。
首先完善矛盾調(diào)處機(jī)制，加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系。江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處統(tǒng)計(jì)，截至2012年11月底，江西已有90個(gè)縣(市、區(qū))設(shè)立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，比去年底增加了60個(gè)市、縣(區(qū))。
但負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)日常工作的各級(jí)經(jīng)管站卻面臨著機(jī)構(gòu)弱化和人員短缺的問題。江西省余干縣農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)人占羅鷹說，余干是農(nóng)業(yè)大縣，有27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)，但全縣經(jīng)管系統(tǒng)僅有24人，平均一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不到1人，大部分人還不從事經(jīng)管本職工作。樊小平說，目前縣級(jí)農(nóng)經(jīng)站對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員也不好管理，“做的好不能獎(jiǎng)勵(lì)，做的不好也不能約束。所有的工作只能憑感情和個(gè)人關(guān)系來維持。”
其次完善政策，加強(qiáng)培訓(xùn)。一些基層干部認(rèn)為，二輪承包30年期間結(jié)束后再進(jìn)行確權(quán)試點(diǎn)可能更穩(wěn)妥。如果必須推進(jìn)，則要有經(jīng)費(fèi)保障和針對(duì)性專業(yè)培訓(xùn)。對(duì)基層干部的培訓(xùn)內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，對(duì)登記規(guī)則、檔案管理、地籍測(cè)量技術(shù)及程序、地籍測(cè)量與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程也應(yīng)加強(qiáng)，減少?gòu)V大干部對(duì)登記試點(diǎn)工作的畏難情緒。
三是制定操作性強(qiáng)的試點(diǎn)操作規(guī)程，對(duì)糾紛難解的田塊可區(qū)別對(duì)待，劃定爭(zhēng)議區(qū)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)登記性質(zhì)上屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始登記，但帶有不動(dòng)產(chǎn)總登記的特點(diǎn)，帶有半強(qiáng)制性。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記沒被納入《土地登記辦法》，應(yīng)積極探索科學(xué)可行的登記模式和地籍調(diào)查測(cè)量方法。其中，對(duì)近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現(xiàn)狀劃定爭(zhēng)議區(qū)，查清爭(zhēng)議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊(cè)、記錄在案，待爭(zhēng)議化解后再進(jìn)行確認(rèn)、公示和登記。
另外，要落實(shí)普法宣傳動(dòng)員工作，加強(qiáng)民主監(jiān)督，防微杜漸。要加快加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)、政策中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其登記試點(diǎn)的正確宣傳；整個(gè)試點(diǎn)登記工作的全過程要盡量透明公開，動(dòng)員各方力量加強(qiáng)民主監(jiān)督；要加大力度依法、及時(shí)、嚴(yán)格查處借機(jī)違法重新調(diào)整原承包關(guān)系或重新組織發(fā)包農(nóng)村土地，借機(jī)貪污腐敗、違法亂紀(jì)，以及借機(jī)侵害發(fā)包人、其他權(quán)利人權(quán)利的行為。
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大戶“不大” 合作社“無合作” |
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新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“發(fā)育不良” |
隨著土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)不斷發(fā)展，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在各地蓬勃涌現(xiàn)，為創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在黑龍江、山東、安徽、江蘇、江西、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，目前這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在發(fā)展過程中出現(xiàn)新主體數(shù)量少、經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)與水平偏低、內(nèi)在質(zhì)量不高等諸多“發(fā)育不良”問題。
部分合作社“有組織無合作”
隨著土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)加速，許多農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)積極探索在堅(jiān)持農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國(guó)100畝以上的種糧大戶目前至少有47.84萬戶，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)11萬多家；截至2012年第三季度，全國(guó)依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到60萬家。
農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦說，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展真正到了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的新階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式真正到了由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會(huì)化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段。今后將以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和培育新型經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制。
但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育雖然有了很大進(jìn)步，但是在發(fā)展過程中也還存在一些問題，突出表現(xiàn)為數(shù)量仍然不夠，發(fā)展水平不高和質(zhì)量參差不齊等方面。
整體數(shù)量不足，全國(guó)八成以上農(nóng)戶還在單打獨(dú)斗。截至2011年底，我國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積僅為2.28億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的17.8%，80%以上的農(nóng)田仍處于分散經(jīng)營(yíng)中，其中百畝以上種糧大戶經(jīng)營(yíng)的耕地面積相當(dāng)于我國(guó)耕地面積的5.3%；60萬家農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)有入社農(nóng)戶為4600多萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的18.6%。
發(fā)展水平上，農(nóng)民職業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度低下。當(dāng)前一些地方，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)以及部分農(nóng)民專業(yè)合作社等技術(shù)水平、市場(chǎng)意識(shí)和管理能力都相對(duì)不足。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部調(diào)研組2012年7月在上海松江區(qū)、湖南湘潭市、安徽鳳臺(tái)縣等三地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三地的家庭(或大戶)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者普遍處于依靠經(jīng)驗(yàn)種植養(yǎng)殖階段，從文化程度上看，初中和小學(xué)學(xué)歷占90%以上，高中以上學(xué)歷者不多。從經(jīng)營(yíng)者年齡上看，30歲以下的不足5%，50歲以上的將近一半。
安徽省天長(zhǎng)市大地農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)合社是一個(gè)以種植業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等為成員的合作組織。發(fā)起人宣有林告訴記者，近年來，在利好政策引導(dǎo)下，當(dāng)?shù)卦S多種植大戶盲目擴(kuò)張面積，但卻對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、勞動(dòng)力成本上升等估計(jì)不足，結(jié)果導(dǎo)致一半左右的大戶經(jīng)營(yíng)實(shí)際虧損，只有不到三分之一的大戶能盈利。究其原因則主要是生產(chǎn)技術(shù)不成熟、管理能力跟不上、市場(chǎng)信息不靈、農(nóng)產(chǎn)品銷量不佳等。
部分農(nóng)民合作社“有組織無合作”，質(zhì)量堪憂。黑龍江省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理總站站長(zhǎng)李東福表示，當(dāng)前一些農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的目的僅僅是為了套取國(guó)家補(bǔ)助資金。這種合作社徒有形式，成立后并沒有按合作社的章程進(jìn)行運(yùn)作，更沒有組織成員開展真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，合而不作。同時(shí)，由于合作社經(jīng)營(yíng)中可以免除增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅，許多企業(yè)為了合理避稅，也紛紛參與合作社。
類似現(xiàn)象在一些地區(qū)也比較多。記者在廣東、安徽、江西等地采訪也發(fā)現(xiàn)，一些龍頭企業(yè)是一家企業(yè)兩塊牌子，一塊是企業(yè)牌，旁邊一塊則是某某農(nóng)業(yè)合作社牌子。
對(duì)此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原主任、中國(guó)扶貧基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)段應(yīng)碧說，當(dāng)前我國(guó)一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織被企業(yè)或個(gè)人主導(dǎo)，少了合作成分。“合作化一個(gè)最大特點(diǎn)就是要農(nóng)民成為組織里一個(gè)權(quán)益完整的個(gè)體，但當(dāng)前一個(gè)大戶或一家企業(yè)參與所謂農(nóng)民合作社，并掌握主動(dòng)權(quán)，農(nóng)民沒有了話語權(quán)，導(dǎo)致合作社成為一些企業(yè)的一個(gè)經(jīng)營(yíng)部門或一個(gè)外殼。這種專業(yè)組織被私人化、企業(yè)化，說明我們的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織十分不成熟，有組織無合作�！�
基礎(chǔ)不牢 大戶“不大”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在發(fā)展中仍存在著一些困難和難題，主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范，“新主體”缺乏政策扶持，導(dǎo)致專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等難長(zhǎng)大；而監(jiān)督管理、人才培訓(xùn)不足甚至錯(cuò)位等也導(dǎo)致一些農(nóng)民合作社發(fā)育不良。
首先是土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范穩(wěn)定性差，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體壯大缺乏基礎(chǔ)。記者了解到，目前雖然各地都建立了土地流轉(zhuǎn)程序、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本，但在實(shí)際操作中仍存在著不規(guī)范的現(xiàn)象。江西高安市楊圩鎮(zhèn)漢塘村的種糧大戶謝任生與三個(gè)村民合伙承包了本村400多畝農(nóng)田。他告訴記者，目前土地流轉(zhuǎn)期限都普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行為多。如大戶對(duì)修建灌溉設(shè)施、培肥地力等事關(guān)長(zhǎng)期發(fā)展的項(xiàng)目不愿也不敢投入，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的局面進(jìn)一步加劇，影響了土地的產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
其次，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展也缺乏相關(guān)政策扶持，難以做大做強(qiáng)。記者了解到，目前，我國(guó)的種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都是直接發(fā)放給農(nóng)民，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。
山東省棗莊市山亭區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局局長(zhǎng)戴金山說，國(guó)家一直在提要支持農(nóng)民合作組織發(fā)展，并在土地、資金、項(xiàng)目、稅費(fèi)等方面有一些扶持政策，但在具體操作中很多政策難落實(shí)處�！澳庙�(xiàng)目來說，國(guó)家和省里的文件都要求涉農(nóng)項(xiàng)目向農(nóng)民合作組織傾斜，但事實(shí)情況是，很多項(xiàng)目根本不以合作組織為申報(bào)主體，而是要以各級(jí)政府的名義申報(bào)�！�
在貸款方面同樣如此。作為江西省最大的糧食種植大戶之一的江西省鄱陽縣農(nóng)民高彩霞告訴記者：“我和兒子擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)都需要資金。我們唯一的，也是最大的有效資產(chǎn)就是土地，但集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能拿來抵押貸款�！�
三是監(jiān)督管理缺失導(dǎo)致農(nóng)民合作社質(zhì)量參差不齊。江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處處長(zhǎng)羅青平表示，目前，在當(dāng)前體制下，農(nóng)業(yè)部門對(duì)合作社缺乏有效的監(jiān)督制約手段，造成部分合作社發(fā)展質(zhì)量不高�！鞍凑障嚓P(guān)規(guī)定，5張身份證就可以設(shè)立一個(gè)合作社，且登記和管理分離。工商部門只負(fù)責(zé)登記，至于合作社是否規(guī)范以及以后如何去管理，歸農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部門知道有的合作社不規(guī)范，但也不能注銷他們，造成部分合作社先天不足。”
