■開年看地方之財政篇
本周以來，河南、云南、北京、安徽等多省的《政府工作報告》陸續披露。從各省情況看，2012年財政收入增速較前幾年放緩，2013年財政收入目標也被調低。同時，多個省、市都提到“壯大”、“做大做強”地方投融資平臺，以解決城鎮化投融資難題。
但多位接受《經濟參考報》采訪的專家表示，依托于政府信用的平臺公司并非沒有融資上限，在財政收支矛盾加劇的當下，潛在的政府債務風險乃至金融風險值得警惕。
動向 多地提“壯大”地方投融資平臺
根據目前已公布的各省級或市級政府工作報告，加強地方融資平臺建設成為各地下一年經濟建設的重點工作。
例如，南昌市提出，大力推進投融資體制改革，做強做大做實投融資平臺。濟南市指出，要深化投融資體制改革，增強市屬四大投資集團融資、運營和可持續發展能力。福州市《政府工作報告》也提到，2013年需要重點抓好的工作就包括：做大做強市屬投融資平臺。
蘭州市也提出，促進工作重心向新區傾斜轉移。其中包括：深入挖掘國家和省上支持政策內涵，積極探索多種渠道的市場化融資模式，打造功能強大的投融資平臺，廣泛吸引金融資金、社會資本參與新區建設。而在抓好重點領域和關鍵環節改革方面，要完善投融資平臺體系，推進融資、建設、管理三分離，提升各類融資平臺項目運作能力。
而部分省市直接指出，要把平臺建設重點放在與基礎設施相關的方面。北京市22日上午剛剛發布的《政府工作報告》中便提到：積極推動金融創新，做強做優軌道交通、水利工程等融資平臺，支持每個區縣整合做強一家新型投融資平臺公司，有效拓展融資渠道。合肥市提出，深化地方金融體系改革，探索建立股權融資、融資擔保、資本項目對接三大金融創新體系，壯大建投集團等政府基礎設施投融資平臺，完善興泰控股等綜合性金融產業平臺，做優工投公司等新型工業服務平臺，積極爭取組建地方金融資產管理公司。
所謂地方投融資平臺，是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等項目。
從目前的情況來看，固定資產投資中電熱水、交通運輸倉儲、水利、教育、衛生以國有企業投資為主。按照東方證券預計，2012年全年上述城鎮固定資產四項投資完成額為6.67萬億元，地方融資平臺債務總規模將增至11.4萬億元，增速為11%。
財政部部長謝旭人在本月赴河北調研時就強調，河北要加強政府性債務管理，逐步形成規范的地方政府舉債融資機制，切實防范財政金融風險。謝旭人還聽取了河北省財政廳的工作匯報，詳細了解了加強政府性債務管理等有關情況。
瓶頸 地方公共投資持續性遭挑戰
多位受訪專家提出，地方政府提出壯大地方投融資平臺的背后，有其加大基礎設施支出的沖動，但不能被忽略的是，地方政府日益擴大的財政支出缺口正對這種地方投融資平臺的持續性構成挑戰。
在經濟增速放緩的大背景下，財政收入放緩已是板上釘釘。22日，財政部公布的2012年全年財政收支情況顯示，全國公共財政收入117210億元，同比增長幅度僅為12.8%，比2011年回落12.2個百分點。而單從地方財政收入情況來看，2012年地方財政收入(本級)61077億元，同比增長16.2%，增幅比2011年也回落12.9個百分點。
從省、市兩級的《政府工作報告》來看，各地財政收入增速放緩也并非個別現象。合肥市透露，過去五年，財政收入達到694.4億元、年均增長24.6%，其中，地方財政收入達到389.5億元、年均增長28.3%。而在剛剛過去的2012年，其財政收入增長僅為11.3%，其中，地方財政收入增長僅為15%。合肥市制定的今后五年的主要奮斗目標是財政收入年均增長10%。綜合考慮，2013年經濟社會發展主要目標包括財政收入增長10%，其中地方財政收入增長8%。
調低財政收入增長目標的不止合肥市，北京市的《政府工作報告》顯示，過去五年，地方公共財政預算收入達到3314.9億元，年均增長17.3%。而2013年全市經濟社會發展主要預期目標中，地方公共財政預算收入增長9%，這也比去年的預算目標再次調低了1個百分點。另外，天津、浙江也將2013年地方公共財政收入目標分別調整為12%和8%，比2012年分別下降3個和0.5個百分點。
財政部財政科學研究所研究員李全接受《經濟參考報》記者采訪時表示，經濟轉型的長期過程必然會導致財政支出的增加，雖然投資尤其是房地產等基建投資增速不再那么快了，但先進制造業、關乎民生、消費的投資增長需經歷一個長期的過程。因此，伴隨財政收入放緩，這就會形成一個空缺。
財政部副部長王保安日前指出，以“營改增”為核心的結構性減稅，直接減少了當期的財政收入。與財政收入增幅回落相映照，財政支出卻在高速增長。群眾對民生改善的期盼，政府對民生的高度定位，都預示著財政支出增長的剛性在整體增強。教育、衛生、就業、社保等社會性支出以及生態環保、三農、新型戰略產業等方面的支持力度還要加大。
“財政收支矛盾加劇，財政風險可能擴大，政府調控余地勢必縮小。”王保安總結說。
展望 專家提醒：有多少錢，辦多少事
值得注意的是，除了“做大做強市屬投融資平臺”之類的表述之外，各省會城市的《政府工作報告》基本都設有專章強調“城鎮化”，有的地方還對縣一級的城鎮化投資需求進行具體部署。
“縣及縣以下城鎮化過程中形成的隱性債務比顯性債務更值得警惕。”國務院發展研究中心宏觀部財政金融研究室原主任、研究員倪紅日在國家稅務總局“全國十大稅收新聞評選發布會”期間告訴記者，城鎮化有望在2013年成為國家戰略，這既能推動經濟增長保持在合理水平，又能扭轉城鄉二元差距并惠及民生，但城鎮化過程中基礎設施建設的融資渠道問題亟待解決。
倪紅日解釋說，當前，市、縣兩級政府的公共投資已經有很大一部分不再從公共財政的一般預算中安排，更多依靠的是政府性基金(如土地出讓所得的大部分收益)以及地方投融資平臺，平臺公司則向國家開發銀行和城市商業銀行借款，銀行們又發行金融債。
倪紅日還強調，這雖然是政府投融資體制機制創新，但面臨兩大難題。一是國開行在縣及縣以下不設分行，作為中國中長期城鎮化重點的小城鎮基建(如保障性住房、上下水道、道路等)將面臨融資難，恐怕又不可避免地回到“賣土地”的老路子。二是這部分資金不在公共財政的一般預算中安排，資金在運轉中如果缺乏有效的監管體制，將來恐怕會成為財政風險、金融風險乃至經濟風險的策源地。“雖然風險最先出現在金融領域的可能性更大，但財政最終只能兜底。”她說。
國家發改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平則認為，不宜過分夸大融資平臺公司債務風險。即使地方政府直接承擔償還融資平臺債務的責任，也不一定意味著地方政府不具備還貸能力。因為除納入一般預算收入的財力外，地方政府還有大量土地出讓收入、行政事業性收費和國有資本經營和轉讓收入等機動財力。
吳亞平表示，考慮到“十二五”期間我國仍將處于城鎮化、工業化快速發展階段，地方政府尤其是相對落后的中西部地區仍需面對交通、環保、市政等基礎設施和水利、保障性住房等民生領域的巨大投融資需求，應按照“管理科學、責任明確、運作透明、監督有力、風險可控”的原則，繼續規范審慎地推進地方政府融資平臺發展。他強調，過于限制甚至不允許對政府融資平臺公司發放新的貸款，“切斷了地方巨大投資需求和金融巨大供給能力的紐帶，只會導致地方政府搞違規擔保等歪門邪道的融資手段”。
中國社會科學院財政與貿易經濟研究所研究員楊志勇對此建議，首先，地方政府要堅持“有多少錢，辦多少事”，不要人為“造城”，搞城鎮化“大躍進”；其次，上一級財政包括中央財政要對無法提供最低標準公共服務的基層財政加大轉移支付力度，更多向省以下傾斜，使地方更少地通過平臺公司或土地出讓金等不可持續模式進行融資。
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