7日召開的全國政法工作電視電話會議把戶籍制度改革列為今年的重點工作之一，標志著1.59億外出農民工的市民化問題已經提上了政府部門的議事日程。
《第一財經日報》記者采訪獲知，正在醞釀中的新政包括兩條途徑：放松城鎮戶籍與基本公共服務均等化。
記者從接近國務院農民工聯席會議的人士處獲悉，政府相關部門正在起草一份有關農民工發展的文件，其核心內容即為農民工市民化。該文件幾易其稿，目前已基本起草完畢，待國務院農民工聯席會議討論之后即可上報。
該人士還透露，為了起草這份文件，國務院從2011年春節后就安排進行了中國農民工發展的大型研究，多達31個政府部門參加，總計完成了一個總報告和21個分報告，其中重點研究的是戶籍和土地問題。
改革措施
城鎮化作為中國經濟一個新的增長點正在被各界寄予厚望。有報道稱，由國家發改委牽頭編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011~2020年)》已基本完成了起草工作。
一位接近國家發改委的人士表示，城鎮化發展規劃編制過程中遇到的阻力之一就是如何解決農業轉移人口市民化以及基本公共服務覆蓋常住人口的問題。
正在醞釀中的農民工發展文件是以轉移就業為基礎來實現農民工市民化，引導農民工向二三產業有序轉移，并將保護農民工平等的勞動權益。
“以城鎮落戶和基本公共服務均等化兩條腿走路將作為農民工市民化的重點。”上述人士稱，在當前并不具備全面放開戶籍的條件下，可以先放松戶籍，每年解決1.59億中的一部分人落戶。其他不能落戶的就以基本公共服務均等化來保障他們即使不落戶也可以享受平等的權利。
建立在戶籍人口基礎之上的城市管理體制已經落后于工業化和城鎮化的發展，后兩者正在倒逼戶籍制度進行改革。
政府近年來戶籍改革的方向是一步步剝離戶籍上所捆綁的福利，從而實現基本公共服務均等化。2000年以后，城市居民和農民工逐步平等就業，近年來政府又陸續出臺了社保、教育等方面的政策。不過，政策執行的效果與預期有差距，也出現了諸如限購等強化戶籍制度的舉措，但改革大方向保持穩定。
改革阻力
全國政法工作電視電話會議要求穩妥有序推進戶籍改革。統籌考慮各地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，區別情況、積極作為，穩妥有序推進戶籍制度改革，逐步讓大多數流動人口在城鎮和農村安居樂業、各得其所。
然而，改革的阻力很大。在去年末舉行的全國發展和改革工作會議上，面對中央提出的基本公共服務均等化的要求，一些東部省市表示壓力很大，原因是包括財政體制在內的各種體制并沒有根本性的轉變。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希此前接受本報記者采訪時表示，近年由于政府向服務型政府轉型，公共服務覆蓋人群擴大，財政支出不斷增加。按照現行的體制中央拿一點，各級地方拿一點，而且地方拿得可能更多，也就是說，社會轉型的成本地方政府承擔得更多，所以地方政府才會感到壓力很大。
國家行政學院教授竹立家則對記者表示，從公共管理的角度來看，若不取消戶籍制度則無法實現真正的身份平等，也無法真正實現公共服務均等化。他建議，要在全國普遍推行居民制度，逐步取消戶籍制度，讓人能夠流動起來。
土地問題仍無解
上述接近國務院農民工聯席會議的人士還表示，由于調研中對于農民工市民化過程中土地問題能達成的共識并不多，比如農民工進城之后是否需要“交地”，“交地”是否違法，若不“交地”如何處理與城市居民的關系等都非常復雜，因此文件回避了農村土地流轉等問題。
上述發改委的人士也表示，現在中央文件中基本上不再提“土地換社保”，“宅基地換住房”的提法，這一做法起于重慶，江蘇等地也有效仿，但這一做法的局限在于只能在當地城市郊區，對于跨省流動的外出農民工來說并不可行。
竹立家認為，土地制度改革就是要“讓地轉起來”。
我國實行的是土地國有或集體所有制度，農民基本被牢牢地固定在土地上，使土地資源和農民的能動性都很難發揮自身的最大效益。
他建議，可以在全國大規模地推行“地票制度”。地票制度總的來說可以概括為“土地國有、個人使用、使用權允許轉讓”。
地票制度不改變土地的國有性質，不改變土地的所有權，但使用權可以轉讓。