目前內(nèi)地涌現(xiàn)的諸多食品安全問題，逐漸引起了人們對(duì)食品安全監(jiān)管的重視。圍繞食品安全監(jiān)管，雖然理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此進(jìn)行了諸多探討，但現(xiàn)實(shí)中的問題仍屢見不鮮、層出不窮。很多在內(nèi)地出產(chǎn)的“合格”產(chǎn)品，到了香港，一經(jīng)檢驗(yàn)便成了“問題”產(chǎn)品。比如，之前由香港檢驗(yàn)的中國(guó)內(nèi)地四款拉面塑化劑超標(biāo)53倍，以及香港前不久剛剛檢驗(yàn)的一種來自廣東的膠囊，其中所含藥用膠囊鉻超標(biāo)41倍。而且從調(diào)查來看，內(nèi)地食品安全事件頻發(fā)已成為深圳居民近年來赴香港消費(fèi)不斷增長(zhǎng)的重要原因之一。深圳居民在港消費(fèi)也逐漸從原來單純的中高端消費(fèi)向高、中、低消費(fèi)全面轉(zhuǎn)型。為何很多在內(nèi)地已經(jīng)符合出口標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，到了香港會(huì)遇到一些食品安全方面的問題呢？為何在目前的食品安全監(jiān)管機(jī)制下，人們更加信任“香港”標(biāo)簽下的食品呢？這些問題的求解在一定程度上都涉及到兩地食品安全監(jiān)管機(jī)制在具體設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)方面的差異。當(dāng)然，至少?gòu)纳鐣?huì)效果來看，香港目前的食品安全監(jiān)管制度在某些方面具有自身獨(dú)特的成功經(jīng)驗(yàn)。且比較來看，對(duì)內(nèi)地監(jiān)管機(jī)制的完善也有一定的啟示。
自2006年香港成立單獨(dú)的食品安全中心對(duì)食品安全問題進(jìn)行監(jiān)管以來，成效顯著。與內(nèi)地比較來看，香港在食品安全監(jiān)管方面至少有三方面較為獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)。
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食品安全中心在食物環(huán)境衛(wèi)生署下單獨(dú)設(shè)置 |
香港食品安全中心在食物環(huán)境衛(wèi)生署下單獨(dú)設(shè)置，專門負(fù)責(zé)食物監(jiān)察、管制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等事宜。食物安全專員下設(shè)有三個(gè)部門，分別為：食物監(jiān)察及管制科，負(fù)責(zé)監(jiān)督食物的進(jìn)出口、所有食物方面的事故、聯(lián)系國(guó)際食物機(jī)構(gòu)、制定相應(yīng)的預(yù)防措施以及對(duì)輸入食物進(jìn)行化學(xué)檢測(cè)，等等；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及傳達(dá)科，負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，其中包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)三個(gè)方面，從而為監(jiān)管提供科學(xué)的依據(jù)；食物安全中心行政科，負(fù)責(zé)監(jiān)督食物安全中心的行政支援服務(wù)，包括辦公地方、人事及編輯、財(cái)務(wù)及會(huì)計(jì)，等等。當(dāng)然，從人員的分布來看，大部分工作人員都分散在各個(gè)管轄區(qū)域，具體負(fù)責(zé)這些區(qū)域在食品安全方面的監(jiān)管工作。
比較來看，中國(guó)內(nèi)地的食品安全監(jiān)管機(jī)制并非采取香港的模式。《食品安全法》第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。第五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考核。縣級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定確定本級(jí)衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。上級(jí)人民政府所屬部門在下級(jí)行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。第六條規(guī)定，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。由此可見，內(nèi)地采行的是一種“各管一塊、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的監(jiān)管模式。雖然這種監(jiān)管模式在文本邏輯上具有自洽性，即在法律規(guī)范上各個(gè)政府部門應(yīng)該在各自管轄的職權(quán)范圍履行監(jiān)管職責(zé)，從而防范食物安全方面的問題，但在現(xiàn)實(shí)中則容易出現(xiàn)多頭與重復(fù)執(zhí)法，或責(zé)任推卸而致使出現(xiàn)監(jiān)管真空等情形。比如，雖然現(xiàn)實(shí)中某企業(yè)可能存在食品安全方面的問題，但在未建成責(zé)任政府的情境下，如果諸多部門履行監(jiān)管職責(zé)，可能由此并不會(huì)帶來實(shí)際的部門利益，那么，由于“各管一塊”并不要求其中某個(gè)政府部門對(duì)整個(gè)安全監(jiān)管負(fù)責(zé)，這便容易淪落為“怠工履行”的情形，從而出現(xiàn)監(jiān)管上的真空。相反，如果履行監(jiān)管職責(zé)會(huì)給政府部門帶來巨大的部門利益，那么“各管一塊”又會(huì)誘使各個(gè)監(jiān)管部門積極介入乃至擴(kuò)展至對(duì)整個(gè)食物安全性問題的監(jiān)管，進(jìn)而又容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、多頭監(jiān)管等混亂情形。比如《食品安全法》第三十一條規(guī)定，“縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門，必要時(shí)可以對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查”，對(duì)此，很容易出現(xiàn)在某些情形下，諸多監(jiān)管部門都認(rèn)為有“必要”，而在有的情形中，可能這些部門均認(rèn)為沒有“必要”的迥異情形。
當(dāng)然，在目前內(nèi)地的監(jiān)管體制下，各類產(chǎn)品在經(jīng)過生產(chǎn)前的諸多監(jiān)督環(huán)節(jié)之后，如許可審查、資質(zhì)認(rèn)可、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等，再進(jìn)入到市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)，產(chǎn)品所具有的食物安全性問題往往都具有一定的隱蔽性和復(fù)雜性。所謂隱蔽性，即其中的安全性問題一般不易為消費(fèi)者所直接覺察，而只有經(jīng)過一段時(shí)間的消費(fèi)之后，才會(huì)慢慢地凸現(xiàn)出來。如社會(huì)中出現(xiàn)的毒奶粉等事件即是如此。而所謂復(fù)雜性，即經(jīng)過諸多過濾后進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的產(chǎn)品所內(nèi)含的安全性問題往往兼具化學(xué)性、生物性等諸多特征，進(jìn)而所涉及的監(jiān)管職權(quán)往往不限于其中一個(gè)監(jiān)管部門，而是多個(gè)監(jiān)管部門。對(duì)此，香港單獨(dú)設(shè)置的食物安全監(jiān)管機(jī)制可以從容以對(duì)，但是在“各管一塊”的監(jiān)管模式下，安全監(jiān)管會(huì)在制度上邏輯上會(huì)出現(xiàn)一種悖論，因?yàn)樵诎踩詥栴}被引發(fā)之前，由于其中的問題具有隱蔽性和復(fù)雜性，一時(shí)尚難以分辨出其中問題所具體涉及的監(jiān)管領(lǐng)域，由此，除非有特殊情形，各個(gè)監(jiān)管部門一般會(huì)怠于監(jiān)管，難以積極介入。因?yàn)樵趩栴}尚未被診斷的情形下，一旦積極介入監(jiān)管，很有可能會(huì)出現(xiàn)徒勞而無功的“越權(quán)”或“無權(quán)”監(jiān)管情形。當(dāng)然，由于發(fā)生了食品安全方面的重大事故從而將問題爆發(fā)出來之后，那么各個(gè)監(jiān)管職能部門當(dāng)然會(huì)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)積極介入監(jiān)管、履行應(yīng)盡的職責(zé)。可見，“各管一塊”的監(jiān)管模式一般難以發(fā)揮事前預(yù)防或積極介入的監(jiān)管效果，而往往扮演了事后追究責(zé)任的功能角色。同樣，這種模式下的“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”也往往都體現(xiàn)在事后監(jiān)管以及責(zé)任追究的過程當(dāng)中。
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食品安全中心的組成人員一般具有很強(qiáng)的專業(yè)背景 |
在香港，食品安全中心的組成人員一般具有很強(qiáng)的專業(yè)背景，均是化學(xué)、生物、醫(yī)學(xué)等各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士，具體包括公共衛(wèi)生醫(yī)生、護(hù)士、獸醫(yī)、衛(wèi)生監(jiān)察員、化驗(yàn)師、營(yíng)養(yǎng)學(xué)專家、食物生物科技專家以及食物毒理學(xué)專家，等等。比如，現(xiàn)任食物安全專員陳漢儀為醫(yī)學(xué)專業(yè)背景出生。這種人員配備截然區(qū)別于目前內(nèi)地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情形。內(nèi)地監(jiān)管機(jī)制整體上采行的仍然是一種“執(zhí)法監(jiān)管”與“專業(yè)檢測(cè)”相分離的格局。如根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門各自履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，可以采取對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)等措施。然而，對(duì)于專業(yè)性的檢驗(yàn)、檢測(cè)等問題，則一般交由非執(zhí)法監(jiān)督的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。與香港的情形相比，這種制度設(shè)計(jì)會(huì)使各個(gè)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)在專業(yè)性方面較為薄弱。但是，由于食品安全問題具有一定的隱蔽性、復(fù)雜性，并且在問題解決上要求監(jiān)管上的強(qiáng)專業(yè)性，可見，這種“各管一塊”且執(zhí)法監(jiān)管與專業(yè)檢驗(yàn)相分離的制度設(shè)計(jì)會(huì)讓很多安全性問題成為執(zhí)法監(jiān)管中的漏網(wǎng)之魚。
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香港食品安全方面的法律體系完備、法律責(zé)任嚴(yán)格 |
從法律規(guī)范來看，目前食品安全方面的法律涉及諸多領(lǐng)域，其中包括《公眾衛(wèi)生及市政條例》(第132章)第V部、《食物安全條例》第612章，還有其他一些相關(guān)的規(guī)例，如《奶粉規(guī)例》(第132R章)、《食物內(nèi)甜味劑規(guī)例》(第132U章)，等等。且在法律責(zé)任方面，規(guī)定非常嚴(yán)格。其中明確規(guī)定，任何人士售賣不適宜人類食用的食品則屬犯罪。無疑，這種嚴(yán)格的法律責(zé)任規(guī)定在很大程度上可以遏制食品安全問題的出現(xiàn)。相比較而言，內(nèi)地法律目前在法律責(zé)任方面也有諸多規(guī)定，但主要體現(xiàn)在行政處罰層面，具體包括罰款、責(zé)令停產(chǎn)營(yíng)業(yè)、吊銷許可證。與香港的重罰制相比，這種主要以行政處罰為制裁手段的責(zé)任制度，如果從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，很容易出現(xiàn)責(zé)任虛置的情形。比如，某企業(yè)從事違反食品安全方面相關(guān)法律規(guī)定的行為，在市場(chǎng)中實(shí)際盈利了一百萬元，但自己采取相應(yīng)的規(guī)避措施之后，而只需在法律層面實(shí)際承擔(dān)二十萬元的法律責(zé)任，那么，對(duì)該企業(yè)來說，法律責(zé)任的設(shè)置只是一種虛置，而達(dá)不到遏制違法行為的實(shí)際效果。也就是說，這種法律責(zé)任的設(shè)置并沒有很好地結(jié)合市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律，而在很大程度上僅僅淪為一種沒有“實(shí)際”制裁效果的道德性說教。
香港食品安全監(jiān)管在以上三方面的經(jīng)驗(yàn)，雖然可能并不具有普遍的適用性，但也可以從某些方面反襯出目前內(nèi)地在食品安全監(jiān)管方面所存在的一些問題，并對(duì)日后的制度完善帶來一定的啟示。當(dāng)然，值得注意的是，香港食品安全中心的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是以香港所具備的法治政府為制度依托的。這種法治政府至少應(yīng)內(nèi)涵三個(gè)要素：首先是服務(wù)政府，即政府應(yīng)當(dāng)履行其在法律規(guī)范上應(yīng)履行的職責(zé)；其次為公開政府，即政府應(yīng)當(dāng)將其所實(shí)際履行的職責(zé)公之于眾，接受公眾監(jiān)督，這樣便可以讓公眾來監(jiān)督其是否符合了服務(wù)政府的要求；再次是責(zé)任政府，即對(duì)政府未能履行應(yīng)盡職責(zé)的情形要追究政府的法律責(zé)任，除非政府可以舉證證明所產(chǎn)生的法律后果并非是由自己未履行職責(zé)而造成的。
概言之，食品安全問題的根治，除了要不斷完善目前的監(jiān)管制度外，也許最終仍要落腳于法治政府的建設(shè)上來。如果實(shí)現(xiàn)了服務(wù)政府、公開政府和責(zé)任政府，諸多食品安全問題的解決也許就水到渠成了。（原載《法人》2012年7月，王書成/文）