 |
|
“紅色故都”打造新型農村社區。圖為瑞金市沙洲壩鎮大布村竹山下社區一景。新華社記者
周科/攝 |
農民變居民，一字之變的“含金量”有多少？村集體經濟的資產能否明確量化到每個農戶頭上？農民能不能有“房產證”……
為求解這些當今中國城鎮化過程中逐步“遭遇”無法回避的問題，黨的十八大前后，記者深入到東中西部城鄉統籌改革一批先行先試地區進行調研，發現60多年來阻礙城鄉均衡發展和生產要素自由流動的“二元結構”桎梏，正在被逐步打破。越來越多的農民改變了“身份”融入了城鎮，部分農民開始在村里擁有了自己的各種“產權證”。而基層最為迫切的呼聲還是——改革再往前走一步！
剝離附屬在戶口上的城鄉不平等待遇
在過去的數十年，一個農村孩子要想進城成為“城里人”并享有各種福利、保障，實際上只有兩種方式，即當兵或讀大學。這種狀況正在發生改變。
今年下半年，廣東中山市在珠三角率先全面啟動戶籍登記管理制度改革，近百萬“農民”將于年內全部換發戶口本變“居民”。
“戶改是中山統籌城鄉的突破口，關鍵在進一步縮小城鄉差別，將原先城鄉福利待遇差距的‘溝壑’填平，逐步實現全市公共服務均等化�！敝猩绞邪l展和改革局副局長李永東說。
以“城鄉分割”為根本特征的城鄉二元戶籍管理制度，嚴重損害了農民享受平等國民待遇的權利，在長達54年的時間里，戶籍政策構筑了“農業戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等。戶口成為分配社會福利的主要依據。如按照中山市戶改前城鄉退役士兵安置標準，城鎮居民為40578元/人，農村居民則為8765元/人，相差四倍多。
“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權益。就業、醫療、教育、社保、計生、扶殘、體育、事故死亡賠償……有研究人員做過統計，在一張戶口本的背后，共有67項城鄉居民“不同等待遇”。
安徽省銅陵市委書記姚玉舟說，戶籍制度改革是統籌城鄉改革的“牛鼻子”，也是城鎮化的關鍵，它不應作為一個屏障和壁壘長期存在，更不能如某些人所言放在最后當作一道“附加題”去解決。戶改是個“綱”，它一打通，社保、醫保、教育等各個領域城鄉一體化改革就可啟動�！�
從新世紀初以來，全國已有10多個省份開始“試水”戶籍制度改革，各地在戶改試驗中大力推進公共服務向農村延伸，逐步實現城鄉居民公平地享有學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等權利。
嘉興市南湖區鳳橋鎮永紅村劉阿玉做了幾十年的“農民”，伴隨著他家的戶口被登記為“居民”，與之而來的是政府公共服務向下延伸。劉阿玉說：“鄉下人看病以前頂多去鎮上衛生院，現在城鄉統一的醫�？�，到城里大醫院看完了還可以刷卡，不要現金，報銷的事情在一個大廳換個窗口就處理了�！�
“統籌城鄉發展的精髓，就是公平。戶改同時推進的城鄉公共服務一體化，農民是最大的受益者�！奔闻d市農辦副主任徐勇說，公共服務理應政府“買單”，因為那是縮小城鄉實際差距的重要途徑。
“在銅陵，一個農村戶口轉成居民戶口的‘財政成本’大概在是12萬元到15萬元之間(全國平均數在18萬元左右)”，姚玉舟說，“改戶口不是換一個本子，目的是為了徹底破除城鄉居民身份差異，實現城鄉居民平等享受各項基本公共服務�！�
破除城鄉壁壘的核心是推進產權制度改革
農民渴望享有與城里人一樣的各類公共服務權益。然而，即使是面對“改變身份”的誘惑，農民更在乎的是過去一直以“集體”的名義存在于村的財產權利，戶籍改革、城鎮化后，如何明明白白地落實到自己的頭上？
在11月中旬剛換完戶口本，結束當了69年“農民”的歷史之后，中山市沙溪鎮龍瑞村村民劉冠農還是不無憂心地對《經濟參考報》記者說，我們村里有集體土地，有估價14億元的公共物業，村民年終都有一萬元的分紅，成了“居民戶”之后，這些東西會不會有改變，甚至被“國有”了？盡管中山市政府明確宣示農民原有相關權益“三個不變”，但村民們還是顧慮重重。
“城鄉一體化改革不從農村產權著手，就會變虛、走樣。沒有九億農民的中產化，就不可能有中國的‘橄欖型社會’！”浙江省委常委、溫州市委書記陳德榮認為，讓農民成為“有產者”對國家均衡和諧發展至關重要。
溫州從2010年起實施農村“三改”：股改，把非土地資產股份制改革；地改，把農村的土地確權到人；戶改，取消城鄉居民身份限制，按居住地登記戶口。溫州海城街道東門村支部書記胡向京說，村集體資產以前就像“玻璃箱子里的東西”，看得見摸不著，如今全村2650名村民通過“股改”，全部變身為“股東”。
“產權明確之后，進了城的人照樣可以擁有村里的股份，哪怕你出國做了華僑，你在村里的資產權利也還是你的�！标惖聵s說。
目前中國城里的房子是國家所有土地，買的房子有房產證，農村土地是集體所有的，沒有辦法認證�！罢夭荒艹龃濉钡闹贫仁`導致了農民長久的貧困。經濟學家厲以寧教授認為，政府給農民發房產證是提高農民收入的“撬杠”之一。
在2011年末的中央農村工作會議上，國務院領導指出要保障土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等農民的合法財產權利。今年中央一號文件要求，“2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作�！�
64歲的農民黃宏余是今年安徽省銅陵市改革中首批領到了房地產權證56戶農民之一，在銅陵獅子山區西湖鎮朝山村的家里，她對記者說，“有了政府發給的房產證才覺得房子算自己的，以前總覺得不踏實。”
在城鄉一體化改革先行先試的成都市，截至今年10月底，全市普遍開展了農村產權制度改革，共向農戶頒發農村土地承包經營權證110多萬本，集體土地使用證111萬余本，房屋所有權證118萬余本。
手捧三本封面上都印有鮮亮的國徽的證書，成都市新津縣袁山村農民袁福清對記者說：“我們農民最大的財產就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現融資，如今有了這些法定證件不僅吃了定心丸，也有可能變現了。”
改革阻力仍大，尚需漸進推動
十八大報告中明確提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例�！比欢鴮σ恍┑胤焦賳T來說，改革的后果是“土地不好征了，財政收入少了，工作難度大了”。成都市常務副市長孫平說：“土地產權改革之初，區縣一級干部鮮有支持者。為此，我們做了大量說服工作。”
“統籌城鄉、公共服務均等化是一件政府要為農民‘燒錢’的事情”，一位基層干部如此表述�！�
據報道，今年四五月間，由國家發改委主管城鎮化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研，但是，“戶籍改革幾乎遭到了所有市長的反對”。
有關專家分析認為，戶籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在于其直接與教育、社保、醫療等諸多社會福利掛鉤，在當前經濟不振、普遍面臨財政壓力的時候增加了地方政府的財政負擔。
此外，更深層次的經濟原因是：戶改會聯動土地確權的“地改”，土地出讓金是一些地方政府最重要的預算外財源，在某些城市通常占財政收入50%以上。
多數專家都表示農民住房登記辦證是一種創新，將盤活農村最龐大的房產資本。但目前農村產權證的“含金量”還十分有限，在目前的政策法律條件下，農民的產權房流轉受限仍然很多。我國的擔保法規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。而且，從法律及國務院的相關規定來看，宅基地只能在本村內流轉。
“必須改革落后僵化的農村土地產權制度！”浙江省政府參事顧益康說，“只確權不流轉，確權失去意義；只流轉不確權，流轉沒有依據。城鄉一體化，最核心的發展主體和發展資源要素的地位和權利平等，可以由市場來優化配置�！�
“中國的城市化，僅靠政府投入是遠遠不夠的�！睂O平說，“必須尋求市場動力，讓城市化由‘政府包辦’走向‘市場選擇’�！�