社保專家：碎片化加劇社保體系內(nèi)部分化，養(yǎng)老金應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌
“做實(shí)”個(gè)人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革走過十個(gè)年頭之后，仿佛繞進(jìn)一個(gè)莫比斯環(huán)般的怪圈：首個(gè)參與試點(diǎn)的省份遼寧三年來不得不每年借支養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金用于當(dāng)期發(fā)放，且借款數(shù)額逐年增大，原本做實(shí)的個(gè)人賬戶又一次回到“空賬”狀態(tài)。專家表示，碎片化制度加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)部的利益分化，養(yǎng)老金應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日從遼寧省社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局獲悉，遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶2011年被借支76.8億元，比2010年的63.5億元增加13億元，已占到前一年積累額的1/10。
可以想見的是，這一措施實(shí)非得已。事實(shí)上，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的最早范本的遼寧來說，沉重的歷史包袱和日趨嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)正對(duì)制度的持續(xù)性形成挑戰(zhàn)。
目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的“部分積累制度”。統(tǒng)籌基金是以年輕一代的繳費(fèi)支付退休一代的待遇，個(gè)人賬戶則長(zhǎng)期積累以備未來發(fā)放。2001年起，國(guó)務(wù)院確定遼寧作為全國(guó)第一個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革省份，在13個(gè)省市開展做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)。
然而，在現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確立之前，企業(yè)員工基本無需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用;但在制度設(shè)立之后，這部分職工退休后卻從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，僅靠統(tǒng)籌賬戶通常難以應(yīng)對(duì)當(dāng)期發(fā)放。
對(duì)于遼寧省來說情況尤其如此。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期聚集了大量城鎮(zhèn)人口，遼寧目前不僅退休職工人數(shù)占到全國(guó)的1/10，且老齡化程度居于全國(guó)第四位。不僅如此，連續(xù)八年調(diào)整企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，也加大了養(yǎng)老金支出壓力。
這一困境從近幾年的統(tǒng)籌賬戶收支情況可見一斑。2011年，遼寧當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌賬戶征繳收入472.5億元，支出782.7億元，缺口310.2億元。這一數(shù)字在2010年是297.6億元，缺口逐年增大的趨勢(shì)愈加明顯。
面對(duì)當(dāng)期支付壓力，首當(dāng)其沖被動(dòng)用的就是已經(jīng)“做實(shí)”的個(gè)人賬戶資金。在參與“做實(shí)”試點(diǎn)7年之后，遼寧省經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后，開始每年借支不超過3/8的個(gè)人賬戶基金用于發(fā)放養(yǎng)老金。這樣一來，原本做實(shí)的個(gè)人賬戶又一次回到“空賬”狀態(tài)。而“借支”個(gè)人賬戶的款項(xiàng)何時(shí)歸還，借款比例是否面臨調(diào)整，目前仍無定論。在一些學(xué)者看來，遼寧的這一“特殊情況”，意味著統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式事實(shí)上已經(jīng)走入死胡同。
除卻個(gè)人賬戶，社會(huì)保險(xiǎn)“財(cái)政兜底”的性質(zhì)也使得各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼成了養(yǎng)老金的支柱來源之一。記者查閱相關(guān)公報(bào)發(fā)現(xiàn)，2009年來遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)每年接受各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼均超過200億元，去年達(dá)到259億元。由于中央財(cái)政補(bǔ)貼比例有限，兜底的壓力集中在市級(jí)財(cái)政，令財(cái)政狀況不佳的地區(qū)難堪重負(fù)。以撫順市為例，2011年12.3億元的補(bǔ)貼額度占到當(dāng)年地方財(cái)政預(yù)算收入的15.14%，有媒體稱，撫順已不得不串用城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金來支付當(dāng)期養(yǎng)老金。
對(duì)此，遼寧省勞動(dòng)和社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)趙文祥認(rèn)為，隨著老齡化加劇，未來的補(bǔ)缺壓力更甚，“如不采取有效措施解決，地方財(cái)政將面臨崩潰的危機(jī)。”
為了降低這一風(fēng)險(xiǎn)，遼寧省2008年確定了“不能單純依賴上級(jí)補(bǔ)助，繼續(xù)挖掘內(nèi)部潛力”的“擴(kuò)面”思路(即增加繳費(fèi)人數(shù))，激勵(lì)更多城鎮(zhèn)企業(yè)及個(gè)體工商戶從業(yè)的農(nóng)民工、外埠人員等加入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，以增加繳費(fèi)收入，彌補(bǔ)資金缺口。
然而，作為最早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的省份，遼寧的征繳“擴(kuò)面”已進(jìn)入飽和期。遼寧省社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局一位負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，目前遼寧城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已經(jīng)超過1500萬，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，下一步擴(kuò)面的重點(diǎn)只能是城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員，空間有限。不僅如此，征繳擴(kuò)面是一把雙刃劍，雖然短期能充實(shí)養(yǎng)老金，但當(dāng)這部分人群退休時(shí)，養(yǎng)老金缺口會(huì)越來越大。
采取這一方式，地方社保機(jī)構(gòu)也有苦衷。上述負(fù)責(zé)人表示，征繳擴(kuò)面并非長(zhǎng)久之計(jì)，期待下一步中央財(cái)政對(duì)遼寧補(bǔ)助能更大一些。最重要的是，希望更早實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的全國(guó)統(tǒng)籌，“這樣遼寧可能受益更多。”
其實(shí)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還有超過2萬億元的結(jié)余，但都沉淀在少數(shù)發(fā)達(dá)省份。社科院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文認(rèn)為，碎片化的制度加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)部的利益分化，這些省份的結(jié)余沒法轉(zhuǎn)移給遼寧這樣的虧損省市，缺口只能由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。而財(cái)政補(bǔ)貼資金也必須隨著做實(shí)賬戶規(guī)模的擴(kuò)大、退休人數(shù)的增加而不斷擴(kuò)大。由此帶來的是基金結(jié)余在少數(shù)富裕省份絕對(duì)增長(zhǎng)，而在缺乏好的投資體制的情況下其實(shí)意味著貶值。
清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏表示，單純依靠中央財(cái)政補(bǔ)貼，挪用個(gè)人賬戶，擴(kuò)面征繳，串用其他社保資金，“東拼西湊，這樣的路子走不遠(yuǎn)，既造成當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)，也為未來埋下危機(jī)”。她建議，養(yǎng)老金制度盡早改革，將養(yǎng)老金交由中央統(tǒng)籌，實(shí)行個(gè)人賬戶全民化和市場(chǎng)化。