在保障房建設(shè)規(guī)模加大的背景下，資金是關(guān)鍵所在。很長一段時間來，保障房建設(shè)主要是依靠政府撥款。從政府層面來說，財政資金和銀行貸款是保障房的主要資金來源。
隨著近年來保障房建設(shè)金融政策支持的力度越來越大，日益增多的融資模式在各地相繼出現(xiàn)，民間資本、保險資金、債券信托等資金被允許進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行“輸血”，有力地推動著保障房建設(shè)資金突圍。
金融政策支持力度加大
近日，住建部副部長仇保興表示，未來二三十年，中國的城鎮(zhèn)化將繼續(xù)處于高速發(fā)展期，2020年以前，中國僅在保障房、建筑節(jié)能和衛(wèi)星城建設(shè)等6個領(lǐng)域就將投資不少于60萬億元人民幣。對此，上海易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭認(rèn)為，這意味著未來的保障房建設(shè)資金或?qū)@得更多政府撥款的支持。
除了財政支持，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者查閱相關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，自2010年以來，國家對保障房建設(shè)的金融政策支持力度逐年增加，相關(guān)通知和文件明確支持地方通過多種渠道籌集保障房建設(shè)資金。
2010年5月，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》提出“鼓勵民間資本參與政策性住房建設(shè)”，這被媒體解讀為首次對民間資本參與保障房建設(shè)的通道“開閘”。2010年6月，住建部、發(fā)改委等部委出臺《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，提出“支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營，探索運(yùn)用保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道”，這些保障房建設(shè)的融資方式都是首次提出，特別是允許企業(yè)發(fā)放中長期債券，允許保險資金、信托資金進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域，將會有力地緩解保障房建設(shè)資金的缺乏。
引入保險資金和社保資金也成為在金融上支持保障房建設(shè)的政策選項。
自2010年9月保監(jiān)會出臺《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》，為保險資金投資不動產(chǎn)掃清制度障礙，隨后，保險資金躍躍欲試參與保障房的投資建設(shè)。而2012年7月保監(jiān)會又出臺《關(guān)于保險資金投資股權(quán)和不動產(chǎn)有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步放寬了保險資金投資限制，允許保險資金采用多種投資方式，支持國家重大民生和發(fā)展工程。
近期，有太保、國壽、平安在內(nèi)的7家保險資產(chǎn)管理公司聯(lián)合參與投資北京保障性住房建設(shè)，負(fù)責(zé)太平洋保險資金運(yùn)作的太平洋資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立的“太平洋—上海公共租賃房項目債權(quán)投資計劃”通過了保監(jiān)會的備案。
社保基金方面，2011年以來，社保基金已通過信托貸款方式投資保障房建設(shè)超過160億元，今后將繼續(xù)加大投資力度，積極支持各地保障性住房建設(shè)。今年3月，全國社保基金30億元信托貸款投資南京保障房，專項用于支持南京市花崗、西善橋等四個保障性住房項目的建設(shè)。
2011年6月，國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》提出，企業(yè)債券具有期限長、利率低的優(yōu)勢，是保障性住房項目市場融資的較好工具。為完成“十二五”規(guī)劃提出的保障性住房建設(shè)任務(wù)，各地按《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010]19號)進(jìn)行規(guī)范后繼續(xù)保留的投融資平臺公司申請發(fā)行企業(yè)債券，募集資金應(yīng)優(yōu)先用于各地保障性住房建設(shè)。
多地不斷創(chuàng)新融資模式
保障房建設(shè)的資金來源長期以來一直主要依靠政府撥款，有了上述政策支持，民間資本、保險資金、信托資金近年來被允許進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域，補(bǔ)足了一些資金缺口。很多地方已經(jīng)開始因地制宜，創(chuàng)新保障房建設(shè)融資模式，積極探索債權(quán)融資、股權(quán)融資、投資基金等多元融資模式。
據(jù)悉，上海正在爭取保障房定向私募債試點(diǎn)，目前正與中國交易商協(xié)會和央行上海總部等部門溝通。這個保障房定向工具主要是針對開發(fā)商，其融資成本將低于銀行貸款。
全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會會長聶梅生在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時對此種做法表示了肯定，通過發(fā)債讓大家購買，投資收益比較穩(wěn)定，“這個路子是對的”。
除了上述資金募集試點(diǎn)，住房公積金貸款支持保障房建設(shè)目前正在全國多個城市進(jìn)行。2009年10月，住建部等七部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實施意見》，對試點(diǎn)目標(biāo)原則、職工權(quán)益保障、資金使用方向、貸款風(fēng)險防范、工程建設(shè)質(zhì)量等方面做出了明確規(guī)定。據(jù)了解，2010年，住建部批復(fù)首批28個試點(diǎn)城市，實行公積金貸款支持保障房建設(shè)。近兩年來已經(jīng)有更多城市加入試點(diǎn)，今年9月份，湖南、山東兩省共有6個城市開始試點(diǎn)，全國范圍內(nèi)還在不斷擴(kuò)容。
對此，楊紅旭向《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，目前多數(shù)城市的住房公積金有很多結(jié)余資金，保障房建設(shè)通過支付相應(yīng)的利息借力住房公積金貸款，這體現(xiàn)了融資需求，前期28個城市的試點(diǎn)，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗，這對解決保障房建設(shè)資金缺口是有利的。
據(jù)媒體日前報道，發(fā)改委鼓勵各地在企業(yè)債發(fā)行中積極穩(wěn)妥開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新，探索在保障房建設(shè)領(lǐng)域開展項目收益?zhèn)圏c(diǎn)。項目收益?zhèn)桥c特定項目相聯(lián)系的債券，無論利息的支付或是本金的償還均只能來自投資項目自身的收益，比如自來水、城鐵和機(jī)場的收費(fèi)等。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，項目收益?zhèn)皂椖抗緸榘l(fā)行主體，相比之前的以平臺公司為發(fā)債主體，對于發(fā)行方來說，有效隔離了償付風(fēng)險。對于投資者來說，收益回報更透明和容易預(yù)測。
而保障房和商品房捆綁開發(fā)的配建模式，也有效吸引和利用社會資金參與保障性住房建設(shè)，減輕了政府資金的壓力。以山東省青島市為例，政府規(guī)定，新增建設(shè)用地規(guī)劃為住宅的，按不低于20%的比例配建保障性住房。首個住房保障規(guī)劃期(2008年至2010年)開工的24333套保障房中，企業(yè)投資建設(shè)的房源占62%。
中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長陳國強(qiáng)在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時指出，在我國住房保障法尚未出臺的背景下，應(yīng)允許各地自行嘗試，多元化籌集資金，多管齊下，而不是單純指望某一種方式。
鼓勵資金投入助力可持續(xù)發(fā)展
從國際經(jīng)驗來看，沒有一個國家能單獨(dú)依靠政府的力量滿足居民的基本住房需求，都是在政府的主導(dǎo)下，通過實施積極的財政支持政策，大力吸引社會力量參與公共住房的建設(shè)、運(yùn)營和管理。
有分析認(rèn)為，國家對保障房建設(shè)在金融政策方面的支持力度越來越大，地方政府積極引導(dǎo)，多渠道拓寬保障性安居工程的融資渠道，不失為一種有益的做法，但需要鼓勵各路資金可持續(xù)發(fā)展。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪的專家表示，在保障房建設(shè)資金問題上，各個地方采取的做法不太一樣，體現(xiàn)出多元化和靈活化的特點(diǎn)，但基本上都是采用“中央財政+地方配套資金+土地出讓金+公積金收益+融資平臺/企業(yè)發(fā)行債券等”這一模式，解決保障房資金問題。只要能通過政策對保障房建設(shè)的融資方式和渠道進(jìn)行規(guī)范，讓各路資金獲得投資收益，保障房建設(shè)的融資問題就一定能夠可持續(xù)性發(fā)展。
中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌表示，對于各個地方保障房融資渠道的一些做法，應(yīng)該要多鼓勵并且積極探索，公募、私募基金等渠道都是一種融資途徑。可以考慮設(shè)立專門的具有政府保障性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，通過對政府補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范和開拓專門的融資渠道，對保障房的資金來源進(jìn)行規(guī)范，從而推動保障房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。
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鏈接一：北京發(fā)行私募債助力保障房建設(shè)
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“找中介租房特麻煩，租金也很貴，就這公租房一帶同類型房屋的市場月租金每平方米也要50元。”在位于北五環(huán)外朝陽區(qū)北苑南區(qū)，劉萍對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，她從外地來京工作3年，單位也不提供宿舍。
據(jù)了解，北苑南區(qū)是北京市首個開工建設(shè)的公租房項目。其投資、建設(shè)和運(yùn)營，由北京城建集團(tuán)承擔(dān)，其建設(shè)所需的部分資金由工商銀行承銷私募債提供。該項目從今年9月初開始搖號、簽約，搖到號的居民就可以入住了。北苑南區(qū)公租房分布在兩座樓，8號樓可提供555套房源，9號樓可供配租的房源389套。戶型多為小戶型，有40多平方米的一居，也有60余平方米的兩居。房租為每平方米37元。
去年底獲知可申請公租房的消息后，劉萍就開始準(zhǔn)備各項材料，并于今年3月將材料交到所在的街道辦。7月初，劉萍又到街道辦登記了公租房的搖號申請。她說，公租房交通很方便，距離地鐵13號線北苑站大約1000米左右，步行10來分鐘就到了，距離地鐵5號線立水橋南站稍遠(yuǎn)一點(diǎn)，步行也就20分鐘。
像劉萍一樣感到滿意的人并不在少數(shù)。記者在公租房小區(qū)看到，這里居住環(huán)境干凈整潔，購物方便，項目還配套建設(shè)了商業(yè)設(shè)施，并建有一所幼兒園。室內(nèi)設(shè)施一應(yīng)俱全，房間鋪了地板，安裝了空調(diào)、立體櫥柜，衛(wèi)生間也安裝了品牌潔具和熱水器。
記者從北京市建委獲悉，目前北京市私募債所支持保障性住房項目已達(dá)26個，535萬平方米，6.6萬套。另有36億元私募債額度已基本完成與保障房項目對接，擬于近期完成注冊發(fā)行。
私募債作為創(chuàng)新的融資方式，如今成為保障房建設(shè)資金支持的重要舉措。私募債是向特定投資人發(fā)行的債務(wù)融資工具，并限定在特定投資人范圍內(nèi)協(xié)議流通轉(zhuǎn)讓的發(fā)行方式。其市場的主要特點(diǎn)是“定向發(fā)行”“有限轉(zhuǎn)讓”“內(nèi)部披露”，并禁止所有可能引起變相公開發(fā)行的行為。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，私募債作為一種創(chuàng)新型直接融資工具，其審批程序相比傳統(tǒng)融資渠道更為簡單，融資成本也比較低。
目前，由于保障房建設(shè)資金缺乏，各地政府都在為保障房積極尋求募資渠道，私募債發(fā)揮優(yōu)勢，有效解決了保障性住房建設(shè)資金。
2011年，北京市創(chuàng)新保障房直接融資方式，成為全國首個通過發(fā)行保障房專項債券融資的地方政府，共安排500億元私募債用于保障房建設(shè)。目前，已有6家企業(yè)完成私募債注冊發(fā)行，累計發(fā)行221億元。
2011年，在京金融機(jī)構(gòu)對保障性住房提供信貸資金達(dá)300多億元。今年4月，北京市相關(guān)政府部門組織在京金融機(jī)構(gòu)及部分保障房建設(shè)單位召開政銀企對接會，向金融機(jī)構(gòu)推薦保障房項目100多個，為保障性住房建設(shè)企業(yè)搭建銀企交流平臺，有效解決保障房項目資金問題。
保障房建設(shè)最困難在資金籌集，保障房資金最困難在公租房。相比限價房、經(jīng)適房等可售型住房，公租房長期持有帶來的資金壓力巨大，而這一面向社會“夾心層”的保障房新品種一推出就引發(fā)市場廣泛爭議。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在廣州調(diào)研保障房建設(shè)時了解到，廣州創(chuàng)新“限地價、競配建”模式，通過競投配建這一模式解決了公租房融資難題。
按照目前的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房按成本價格銷售，企業(yè)利潤不超過3%，政府出售即可回收資金投入；限價住房按同地段70%的價格銷售，投資還有盈余。而公共租賃住房由于無法直接入市交易，采取的是政府貸款建房——收租還貸類似過去高速公路建設(shè)模式。
“兩者雖然投資模式相近，但在服務(wù)對象上有本質(zhì)不同。公租房的社會保障性注定政府無法通過一味提高租金償還銀行債務(wù)。”廣州大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長陳琳表示。
因此，除了加大政府財政剛性投入，還需要在公租房運(yùn)行上下功夫。
2012年4月，在廣州市的一場土地拍賣中，天河區(qū)黃埔大道堅紅化工廠住宅用地經(jīng)過數(shù)十輪競價后，最終以總價5.26億元和配建130套公租房拍出。
廣州市房管局交易登記中心主任倫小偉介紹，此次拍賣是廣州自2011年創(chuàng)新“限地價、競配建”模式后的一起成功案例。
這一模式是先限定地塊的“合理最高上限地價”，當(dāng)拍賣報價達(dá)到這個價格后，不再繼續(xù)競價，而改為競投配建公租房面積，報出配建面積最大者為競得人。
這在全國是一大創(chuàng)新。以此，不僅防止了地王頻出帶來的市場沖擊，也曲線增加了保障房規(guī)模，“既防地王，又增保障房”，減輕了政府的壓力。
廣州市國土房管局介紹，這實際是一種“間接建設(shè)保障房”的方式：政府讓渡土地出讓中的超常規(guī)收益，以此換取社會資本參與保障房建設(shè)，既維持了土地市場價格平穩(wěn)，也成為吸引社會資金參與保障房的有效途徑。
通過這種方式，廣州在2011年共在商業(yè)地塊出讓中配建保障房3000套，預(yù)計2012年配建1000套，未來可能加大配建的力度和規(guī)模。
在吸引社會資金方面，廣州市保障房建設(shè)也進(jìn)行了嘗試。位于廣州市天河軟件園附近的東建公司菠蘿山項目是廣州目前在建規(guī)模最大的保障房BT(建設(shè)—移交)項目之一，規(guī)劃總用地面積16萬平方米，建成后可提供約6500套保障房。
“這一項目是典型的企業(yè)自有土地，由企業(yè)實施建設(shè)，完成后直接轉(zhuǎn)讓給政府，由政府回購全部租賃型保障房。”廣州市住房保障辦公室前期處副處長徐明貴表示，通過類似的BT項目，廣州動員了17億社會資金參與到保障房建設(shè)，緩解了政府短期財政支出的壓力。
“我這套70多平方米的住房是2008年按每平方米800多元的價格購買的，真是沾了政策的光！”在位于湖南岳陽市區(qū)楓橋湖的四化建經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)內(nèi)，李多福興奮地告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，“我下崗多年，愛人又沒有工作，全家每年收入不到1.5萬元。如果沒有政府的保障房政策，一家人不知在哪里安身。”
素稱“湘北門戶”之稱的岳陽市，轄有六縣(市)、六區(qū)，總?cè)丝?48萬人，其中城鎮(zhèn)人口252萬人，中心城區(qū)92萬人，人均居住面積32.35平方米。雖然總體上看，人均住房面積高于全國平均水平，但據(jù)統(tǒng)計，全市目前還有約4.5萬戶家庭住房十分困難。他們主要為特困企事業(yè)單位職工、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、因身體殘疾等特殊原因而無生活來源的社會低收入階層。
李多福只是岳陽市保障房收益者的一個縮影。岳陽市房地產(chǎn)管理局住房保障科科長陳曉波告訴記者，經(jīng)過多年努力，岳陽市已基本形成廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和棚改安置房“四位一體”住房保障體系。而充分利用住房公積金支持保障房建設(shè)，是岳陽市為突破保障房建設(shè)資金困局所做的有益嘗試。事實上，9月中旬，岳陽市獲住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部等部委批準(zhǔn)，成為湖南擴(kuò)大利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)的試點(diǎn)城市。
岳陽市政府副秘書長范安輝告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，資金一直是保障性住房建設(shè)的大難題。岳陽市充分利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)。岳陽市有較為充裕的資金規(guī)模。全市每年歸集額都達(dá)到了10億元以上，總額已突破70億元，近五年內(nèi)到期的沉淀資金有27.3億元。在保證資金安全、保證職工貸款和支取的前提下，有較大規(guī)模的住房公積金資金可以用于支持保障性住房建設(shè)。且岳陽市住房公積金中心資金結(jié)構(gòu)優(yōu)良，管理嚴(yán)格，目前貸款余額雖然達(dá)20億，但風(fēng)險管控到位，委托貸款逾期率一直低于省定控制標(biāo)準(zhǔn)。
范安輝介紹，岳陽市按照住建部公積金監(jiān)管司的要求，可將住房公積金沉淀資金27.3億元的50%用于支持保障性住房建設(shè)，并確定了洞庭新城東風(fēng)湖安置小區(qū)為試點(diǎn)支持項目。
東風(fēng)湖安置小區(qū)項目為岳陽市洞庭新城項目區(qū)域內(nèi)拆遷安置用房項目，總用地面積近十萬平方米，總建筑面積約32萬平方米，總投資4.5億元。目前，該項目已立項。建成后可使數(shù)百戶棚改拆遷安置對象受益。
岳陽市利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人介紹，岳陽今年計劃投入1億元，以后視項目進(jìn)展逐年增加。
記者了解到，岳陽市創(chuàng)新機(jī)制引導(dǎo)社會資金投入保障房建設(shè)，鼓勵企業(yè)自籌資金建設(shè)保障房。2008年，他們批準(zhǔn)轄區(qū)內(nèi)四化建公司經(jīng)濟(jì)適用房項目立項、土地劃撥、報建免費(fèi)，建成經(jīng)濟(jì)適用房560套。2011年，岳陽市又批準(zhǔn)四化建公司開工建廉租房144套。據(jù)了解，這些保障房國家按每平方米補(bǔ)助400元至500元不等的資金外，全部由企業(yè)自籌解決。
為多渠道籌集保障性安居工程建設(shè)資金，岳陽市政府批準(zhǔn)成立了岳陽市保障性安居工程投資公司，注冊資金1.35億元，正積極與省保建投公司聯(lián)系，爭取通過全省平臺融資3.5億元。
岳陽市房地產(chǎn)管理局局長李大元表示，岳陽市始終把建立住房保障的長效機(jī)制作為推進(jìn)住房保障工作的根本措施和基礎(chǔ)工程來抓，經(jīng)過多年摸索，已初步形成住房保障長效機(jī)制。而據(jù)范安輝介紹，他們在加大各級財政對住房保障工作的支持力度，積極爭取中央、省廉租住房專項補(bǔ)助資金的同時，加強(qiáng)土地出讓金核算，確保土地出讓收入的10%以上用于保障性安居工程建設(shè)；住房公積金增值收益提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后全部余額用于保障性安居工程建設(shè)；鼓勵企業(yè)建設(shè)公共租賃住房，鼓勵企業(yè)、個人或慈善機(jī)構(gòu)捐贈；將直管公房劃轉(zhuǎn)納入保障性住房管理，對現(xiàn)承租直管公房的租賃戶重新登記造冊，對其身份、住房和經(jīng)濟(jì)收入狀況進(jìn)行核定，建立騰退機(jī)制；將破產(chǎn)改制企業(yè)的公房納入保障性住房管理。
