中國的住房問題堪稱世界性難題，也是我國人民群眾解決溫飽問題后關心的焦點問題。作為解決中低收入者住房問題的重要途徑，保障房建設已經關乎國計民生。當前，我國保障性安居工程已經成為一項惠民生、穩增長、調結構的重大民生工程和發展工程。“十二五”期間，保障房建設將是住宅安居工程的重中之重，各級政府都著力于積極推動這一民心工程，并且在政策思路的頂層設計、資金模式的不斷探索以及分配監管的推陳出新等方面取得了輝煌的成績。在黨的十八大即將召開之際，《經濟參考報》今日起從保障房建設的規模提速、資金突圍和監管力度三個層面展示保障房建設波瀾壯闊的發展進程。
中國改革開放30年來，在經濟高速持續增長的同時，社會保障制度的發展卻一直相對滯后。在“高增長、低保障”模式持續了數年后，隨著經濟發展水平的提高，人民生活需求的改善，由社會保障缺失而帶來的種種問題、矛盾，逐漸凸顯出來，而這種矛盾在住房問題上更是突出。因此，為解決住房保障問題，我國1994年提出住房制度改革。如今，舊的住房分配格局已經徹底打破，新的制度框架已經逐步建立，但其整體的發展過程卻沒有想象中平坦，保障房建設的規模提速經歷了從缺位到發力的思路之變，從“小打小鬧”到“飛”時代的速度之變以及從保障工具到拉動經濟的地位之變。
思路之變：從缺位到發力
“保障房近兩年的投資與建設速度是之前想都不敢想的。”全國工商聯房地產商會會長聶梅生在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，自2008年起，保障房建設的地位被提到了前所未有的高度，也正是從這年起，保障房建設的發展速度也發生了翻天覆地的變化。據最新數據顯示，2012年1至8月份，全國城鎮保障性安居工程新開工650萬套，開工率為87%，基本建成住房420萬套，完成投資8200億元。
事實上，我國在1991年時就提出建設保障性住房的概念，國務院下發《關于全面推進城鎮住房制度改革意見》，首次提出建設經濟適用房的新思路。1994年，國發43號文《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，再次重申了經適房概念。1998年，國務院《關于深化城鎮住房制度改革，加快住宅建設的通知》第一次初步確立了以經濟適用房為主的多層次住房供應體系。但此時，保障性住房建設仍未走上正軌。
值得注意的是，在1998年至2007年的10年間，在住房市場化、商品化快速發展進程中，對低收入家庭的住房保障制度建設卻嚴重滯后，住房公共政策的缺位已成為影響住宅產業持續健康發展的關鍵“瓶頸”。隨著生活水平的提高，隨著城鎮化速度加快，這種“缺位”所帶來的矛盾也愈加凸顯。
此外，由于住房全面市場化后，全國各主要大中城市均出現房價上漲過猛過快的現象。因此，為應對這種變化，管理層面開始將政策重點從住房實物生產與分配轉移至宏觀的市場調控。而之前“缺位”的保障性住房是手段中的重點，房地產政策重點也再次回到保障房方面。
2007年，國務院頒布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務職能，建立和健全廉租房保障，規范和改進經適房管理，多渠道解決城市低收入家庭的住房困難。
此后，2008年，在國務院下發了《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，重點提出要加大保障性住房建設力度后，各部委相繼出臺《經濟適用住房開發貸管理辦法》、《關于廉租住房、經濟適用住房和住房租賃有關的稅收政策的通知》、《關于加強廉租房質量管理的通知》、《2008年廉租住房工作計劃》等等一系列對保障性住房的規劃、管理和相關支持。
到了2010年，保障房發展到了“加速期”。2010年4月17日，國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》指出加快保障性安居工程建設，確保計劃580萬套保障房開工建設，當年實際開工590萬套。同年底的“中央經濟工作會議”提出“要加快推進住房保障體系建設，加大保障性安居工程建設力度，逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系”。2011年3月6日，在“十一屆全國人大四次會議記者會”上，國家發改委透露，“未來五年要建設城鎮保障性安居工程3600萬套，今年1000萬套，明年1000萬套，后面三年還有1600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。”兩年間，保障性住房的概念在經適房與廉租房之外進行擴圍，推動棚戶區改造與公租房。
時到今日，保障房發展方向已從經濟適用房、廉租房、限價房轉向公租房。記者了解到，包括北京、重慶等城市在內的地方政府，已開始著手匯總現有本級政府出臺的各項保障性住房的通知、文件，進行保障性安居工程的“地方立法”。其中，多種保障性住房品類向公共租賃住房“并軌”的趨勢，十分明顯。
浙江省日前出臺《關于加強保障性安居工程建設和管理的實施意見》(下稱《意見》)，明確將公租房作為實施城鎮住房保障的主要形式，采取多種方式加大公租房有效供應，逐步滿足公眾基本住房需求。
速度之變：從“小打小鬧”到“飛”時代
從“思想”到“速度”，保障性住房已進行了多次自我超越。自保障性住房被提出到現在，保障房建設的發展速度發生了天翻地覆的變化。保障性住房已從之前的“小打小鬧”的試點，真正轉變為使人民安居樂業不可或缺的一部分。
2007年，中央開始加大力度建保障房。2011年，保障房提速，建房任務從前一年的570萬套，提至1000萬套。國務院副總理李克強在《求是》上發文稱，中國住房體系要堅持“兩條腿走路”。
“從發展速度可以看出作為住房體系支柱腿的保障性住房在中央層面的地位越來越重。”住建部政策研究中心副主任王玨林表示，在主打社會民生保障的今天，保障性住房從2010年起進入到“飛”時代。
數據顯示，2011年全國開工建設保障性住房和棚戶區改造住房1000萬套，比上年增長70%以上，創歷年之最。而投資方面變化更為明顯，2009年用于保障性住房的資金有550.56億元，比2008年增加368.66億元，增幅達202.7%，2010年中央補貼資金再次增至632億元，比2009年81.44億元，增長14.8%。2011年達到最高峰，中央財政投入1522億元進行保障房建設，且從財政部等相關部門預算來看，2012年財政補貼還將繼續增加。
與此同時，自2011年起，從中央到地方，層層簽訂責任書，保障房建設只能按時間完成，不得拖延，否則要追究責任。2011年1000萬套保障房都如期全部開工。在我國，以這樣的力度推行一項決策還不多見，可見中央決心之大。
王玨林表示，保障房建設越來越具針對性。在“十二五”規劃提出后，中央要求各地政府必須將建設保障性住房列入公布每年計劃，并將納入政府重點日志日程中，同時在土地經費方面給予的經費保證。各地也相繼出臺保障性住房的建設標準、分配標準。
的確，為支持保障房建設，近年政府相繼出臺了一系列涉及土地供應、金融、稅費優惠等方面政策，力度逐步加大，與之前扶持政策不同的是，措施更加具體，更強調落實。
“標準越具體，百姓的保障就越全面。”王玨林認為，正是因為這些硬性標準，使保障房的發展越來越符合實際，真正給百姓帶來安居樂業。
的確，這些優惠，實實在在的體現在百姓身上。例如杭州公租房，強調公租房租金實行動態管理，每兩年調整一次，同時根據土地等級不同實行差別化租金，不對公租房租金“一刀切”。另外，在政府定價的基礎上，若持有有效期內《杭州市城市低收入家庭認定證明(住房保障專用)》、并成功申請到公租房的家庭，從今年4月1日起，租住公租房的租金還可獲30%至50%減免。在設施方面，保障房內配備相應功能的家具以及家用電器、設施，做到拎包入住。
地位之變：從保障工具到經濟推動機
事實上，保障性住房在肩負“住房保障”與“住房市場調控”兩方面背景下，住房保障也被賦予了“保增長、促民生”的雙重含義。因此，保障房不再僅僅是社會保障的工具，而是已然成為拉動內需，推動我國發展的“經濟推動機”。
從“速度”到“地位”，保障房建設成為拉動經濟增長的重要方面。由于我國正處于城鎮化進程當中，發展潛力巨大，因此，商品房的發展已不能解決全部城市新增人口住房問題。
“在商品房房價高企的客觀情況下，解決城市新增人口住房問題，最主要的措施應該是發展保障性住房。”齊驥表示，從宏觀經濟意義上看，商品房調控與保障房政策具有明顯的對沖效應，對投資負面影響會部分抵消，而對房價的遏制則是疊加的。保障房投資力度加大，將有利于控制高房價，有利于更好地落實房價調整的政策目標；同時減少來自剛性需求的恐慌性需求；有利于防止房價和銷量的暴漲暴跌，使上升趨勢得到更好的延續。大規模推進保障房工程，有利于擴大內需，保持經濟平穩健康發展。
“擴大內需，調整結構，轉變方式，將是今后一個時期我國經濟發展的中心任務。從我國的實際出發，借鑒國外的經驗，特別要把擴大內需作為改變經濟發展方式的重要途徑和著力點，保障性安居工程一頭連著發展，一頭連著民生，行業關聯度高，帶動力強，對擴內需、調結構、轉方式都有促進作用。”齊驥表示。
聶梅生認為，實施保障性工程，可以發揮城市效應，發揮房地產產業鏈條效應，帶動大量社會資金投入住房建設，促進與住房相關的產業發展。而廣大中低收入家庭通過低成本實現住有所居，將進一步增強他們的消費信心，提高他們的消費能力，從而擴大其他方面的消費。
與此同時，大規模推進保障性安居工程，有利于房價的合理回歸，轉變房地產產業的發展方式。聶梅生指出，近幾年來，我國住房供需矛盾較為突出，給群眾改善住房條件帶來很大的壓力，成為社會上普遍關注的一個熱點矛盾。大規模推進保障性安居工程向市場發出明確的信號，分流市場的需求，增加市場的供應，對穩定住房價格、穩定群眾預期起到了鎮靜劑的作用。
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鏈接一：山西保障房建設暖風頻吹 |
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約300萬中低收入群眾住房條件得到改善 |
“屋里小半間，頭頂能望天，四世同堂住，睡覺肩挨肩”——這是過去太原市西山地區很多煤礦工人居住環境的真實寫照。現如今，隨著西山煤電集團建設的棚戶區改造項目之一的葡萄苑小區的建成，過去棚戶區的居民告別了低矮簡陋的“破房子”，搬進了寬敞明亮的新樓房。
葡萄苑物業管理處李鎧介紹說，葡萄苑小區占地面積286畝，總建筑面積17萬平方米，共有住宅樓56棟，可容納2424戶職工家庭入住。小區建有商業網點、換熱站、物業辦公室、老年活動室、社區衛生服務站、自行車棚、生活污水處理等配套設施。西山煤電棚戶區改造工程采取政府和企業拿大頭、職工出小頭的做法，居民只需出成本價就住進了新樓房。
西山煤電棚戶區改造工程僅僅是山西省保障房建設的一個縮影。近年來，山西省明確構建起了包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房、各類棚戶區改造、農村危房改造等六大類，形成覆蓋城鄉中低收入住房困難家庭和城鎮新就業人員、外來務工人員的多層次、全方位住房保障體系。
數據顯示，截至2011年底，山西省共開工建設各類保障性住房138萬套，竣工103萬套，完成投資達1341億元，約300萬城鄉中低收入住房困難群眾和棚戶區居民的住房條件得到改善，通過實物配租和貨幣化補貼兩種方式，基本實現了城鎮低收入家庭廉租住房保障應保盡保。
山西省住房和城鄉建設廳廳長李俊明介紹說，2011年是山西省保障房建設規模最大、完成投資最多的一年，共開工建設各類保障性住房44.62萬套，為國家下達年度任務的114.3%；完成投資431.43億元，為年度計劃的150%。
同時，2012年山西保障房建設繼續穩步推進，保障性住房建設促民生和穩增長的雙重作用日趨彰顯。數據顯示，截至8月底，山西省共新開工建設城鎮保障性住房26.92萬套，占國家下達任務的95.34%；開工改造農村危房2.58萬套，占年度目標任務的42.98%；完成投資267.2億元，占年度計劃的66.8%。保障性住房對全省省級重點工程完成投資的貢獻率為11.46%。如今，各類保障性住房讓住房困難戶“住有所居”。在山西陽泉市城區義井河廉租住房小區，今年年初搬進小區的住戶蘇國琴告訴記者，該廉租房一個月每平方米租金5毛錢、一套近50平方米的房子，廚衛水電設施齊全，一個月房租才26塊錢。
“以前天天愁房租、擔心被人攆的日子已經一去不復返了。”蘇國琴說。
保障房建設既要快、更要好。為確保保障性住房工程的質量合格，山西省住建廳制定了《保障性住房質量監督檢查辦法》，其中規定了項目部、施工企業和省、市、縣各級住房城鄉建設部門對保障性住房檢查的頻次和內容。今年4月底山西省住建廳抽調133人，分11個組對11個市所有在建保障性住房工程質量和施工安全，進行了逐縣、逐項、逐棟、全覆蓋、拉網式排查。
“嚴格履行基本建設程序，嚴格招投標管理，嚴格施工圖審查，嚴格落實勘察、設計、施工、監理等參建單位工程質量終身責任制。對質量問題‘零容忍’，哪個地方、哪個環節出問題，就在哪里解決，對責任單位和責任人要嚴肅追究，決不手軟。”李俊明說。
“幾年前，這還是一片低矮的握手樓，現在，這成了深圳龍華最漂亮的建筑群之一。”萬科深圳龍華保障房項目工程經理段計先指著一片30多層高、整齊錯落的在建高樓對《經濟參考報》記者說。
他指的方向，被命名為“龍悅居”，是深圳在建規模最大的保障房小區之一。不久之后，這里將建成供應11000套保障性住房。
深圳市住建局介紹，“十二五”期間，深圳全市計劃籌集建設保障性住房約24萬套，總建筑面積約1536萬平方米，竣工交付使用的保障房將達到21萬套，是“十一五”竣工套數的10倍。目前，深圳在建的保障房就達到20萬套之多，為了完成這一宏大工程，深圳計劃今年投入保障房建設的資金高達200億元。
記者走近小區，發現建筑工地旁邊擺著幾個碩大的“模塊”。
“這是外墻、這是樓梯、這是樓板。”段計先告訴記者，這個項目最大的亮點，就是采用工業化設計的技術，所有結構按照標準尺寸在工廠定做，再統一到現場組裝，“以往困擾住房的外墻滲漏等問題，就可以通過精確的工業化手段得到解決。而且，比起現場混凝土澆筑安裝，工廠統一生產的建筑構件質量更可控。”
深圳市住建局表示，保障房不是低價低質，而是要用有限的資金建設最有質量的保障房，而龍悅居保障房項目，將成為深圳以后建設保障房的范例和模版。
深圳市住建局介紹，當前，除了保質保量完成保障房建設，保障房小區的各項公共設施也在同步推進中。“要努力實現保障性安居工程項目與周邊市政設施、交通、醫療、教育等同步規劃、同步建設、同步交付使用，讓保障用戶住得安心”。深圳市住建局有關負責人表示。
而在和深圳相鄰的另一大城市廣州，除了和深圳一樣面臨近20萬套的建設任務，另一項緊迫任務也擺在面前：已經建成分配的8萬多套保障房，是否能服務好、管理好，成為建設高峰之后必須面對的課題。
上午10點左右，記者剛剛來到廣州市最大的保障房小區之一的金沙洲社區，這里居住著5600多戶、17000多保障對象。這么大的規模，如此多的人數，政府要如何管理？又是否做到了保障房真正落到了最需要的人手里？
社區內一位姓丁的老人告訴記者，住進來已經兩年多。原來住在城中村的“握手樓”里，通風、采光很差，“現在小區環境挺好、房子挺便宜，飯后還可以散散步、做做器械健身。”
他說：“這里每月物業管理費只有幾毛錢，比周圍樓盤低，但管得還不錯。”
老人的話或許可以用一個小細節佐證。采訪期間，保安攔住了記者，在多方查問身份后，才向記者抱歉解釋：“不是有意為難，遇到生人我們都要問一問。”
而受到監管的不僅是保安等服務人員，還有住戶。
廣州市住房保障辦公室住房管理處處長何劍虹告訴記者，為加強保障性住房的監督管理，廣州借鑒了香港的經驗，出臺了《廣州市保障性住房小區管理扣分辦法(試行)》，對可能影響保障房小區的26個項目進行明確規定，如果違反，就要扣分，而后住戶會受到警告，扣分達到一定程度警告仍不改正還有可能被取消保障房入住資格。
“剛開始實行時很多住戶反對，認為是在自己脖子上戴了枷鎖，但是試行到現在，住戶們自己也發現效果很好，小區內的不文明行為明顯減少。”何劍虹說。
“保障房不是建完就完了，才是開始。廣州對后續的監管十分重視，用了多種方法，來保障房應保盡保，維護社會的公平。”何劍虹說。
“規定很清楚，對于將保障房轉租、空置超過一定時間或者改變用途，例如把住宅改成倉庫等的行為，將毫不猶豫嚴懲甚至收回保障房。”何劍虹解釋。
記者從廣州市住房保障辦公室拿到的數據顯示，通過多方巡查，廣州派駐工作站共查處各類違規使用保障性住房行為209宗。其中，收回廉租住房55套及經濟適用房1套。
