土地“權變”：城市化下的農村土地變革之四
中國的城市化，被視為世界上有史以來最大規模的人口流動，然而土地城市化快于人口城市化已成為近三十年來之怪現象，農民的權益沒有得到足夠的保障，這種“低成本擴張”的城市化模式已經難以持續，無論是空心化之痛、拆遷難之惑還是資本化之變，這片土地上出現的新現象都反映出現實變革的迫切需求。
在《經濟參考報》記者采訪到的專家學者看來，土地“權變”，正是要讓農民獲得更有保障的土地權利和增值收益，進城后獲得更為平等的就業、住房、社保等權益，改變農民難以分享城市化發展成果的利益分配格局。
突破口：征地制度改革條件成型
在城市化的快速推進下，征地拆遷是近年來諸多社會矛盾的引爆點。《經濟參考報》記者在調研時聽到不少地方干部表示，征地拆遷是“天下第一難”。
國務院總理溫家寶在2011年底的中央農村工作會議上表示，要推進征地制度改革。必須按照有利于保護農民利益和節約集約用地的原則，精心設計征地制度改革方案，廣泛聽取社會意見，加快開展相關工作。本屆政府要出臺這項改革的相應法規。
征地拆遷的矛盾主要是農民土地和城市建設用地之間的矛盾。按照現行土地管理法的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農村土地轉變為城市建設用地，首先要通過政府征收轉變為國有土地。
這種制度安排維系了中國城市化的“低成本擴張”，帶來人口城市化明顯滯后于土地城鎮化的矛盾，一些地方以農村土地屬集體所有為名，不與農民溝通、協商，就強占或亂占農戶的承包地，損害農民的合法權益。
事實上，早在2003年，黨的十六屆三中全會就提出了改革征地制度的基本要求和方向，要求嚴格界定經營性和公益性用地，控制征地規模，對農民給予合理補償。2008年黨的十七屆三中全會再次提出要“縮小政府征地范圍”。
然而，在地方“土地財政”的利益驅動下，征地規模不減反升，地方政府土地出讓金由2007年的1.3萬億元大幅攀升至2011年的3萬多億元，由征地拆遷引發的矛盾也日益突出。
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文說，矛盾越來越多的時候，意味著征地制度改革的條件開始進一步成型。
一方面，農民的訴求越來越強烈，使得政府對農民的拆遷補償費用不斷提高，拆遷補償費用占征地總收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%，征地可能會讓“香餑餑”變為“雞肋”；另一方面，工業用地的出讓金只占房地產的10%，“中國制造”很大程度上依賴房地產土地出讓的輸血，卻由此推高了商品住宅價格，城市居民同樣也不滿意。
陳錫文認為，農村土地征求應該遵循四個方面的原則，一是土地征收權的運用要限定在公共利益的范圍之內；二是征收的程序必須公開、透明，讓人民群眾廣泛參與，與人民群眾進行充分協商；三是必須按照市場定價的原則進行征收補償；四是強制拆遷必須通過司法程序才能決定，不能用行政的辦法。
核心點：調整利益分配格局
中國的土地問題，一頭連著農民利益和農村發展，一頭連著工業和城鎮建設。陳錫文認為，工業化和城鎮化過程中，土地的矛盾關系到國家資源配置和利益分配格局。
北京大學國家發展研究院院長周其仁也認為，中國當前經濟的一個主要矛盾是城市化加速過程中土地資源配置的矛盾。根據什么原則配置土地資源？配置完之后發生的土地價值的急劇上升怎么在政府和人民之間進行分配？怎么在中央政府和地方政府之間進行分配？這些問題都被提上了議事日程。
“之所以發生激烈的利益博弈，是因為其中有巨大的利益空間。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰告訴《經濟參考報》記者，農地一旦被征收為建設用地，就可能產生巨額的增值收益(所謂賣地收入)，地方政府正是以此增值收益形成了龐大的土地財政，失地農民因此期待有更多的失地補償，因此而展開了激烈的圍繞土地利益的博弈。
在前述征地制度的改革呼聲中，很重要的一條正是提高對失地農民的補償標準。據了解，當前農地通過征地變為非農地，補償的目標是保證失地農民“生活水平不降低，長遠生計有保障”，但在實際操作過程中卻往往出現“征地補償低、長期穩定生活得不到保障”的現象。
溫家寶在中央農村工作會議上表示，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。
中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，目前的城鎮化、工業化是靠犧牲農民的土地財產權利來推進的，農民在土地增值收益中所獲不足15%。未來的集體土地征收制度改革中，應該明確規定農民在土地增值收益中的分配比例應該提升到50%以上。保障農民的土地財產權就必須給農民足夠的補償，以此保障農民的生存就業與發展權。
不同地區農民的利益關系也需要權衡。在賀雪峰看來，至少可以區分出兩種極為不同的與土地相聯系的農民，一種是土地主要用于農業生產的廣大中西部農村地區的農民，一種是土地已經或可能用于工商業用途的沿海發達地區和城郊農村的農民。
賀雪峰認為，如果土地征收中的巨額利益不是在全體農民中平均分配，而只是分配給恰好在特定位置承包經營土地的城郊農民，則這部分城郊農民將因為可以獲得的巨額土地利益，而足以形成一個龐大的土地利益集團。這部分城郊農民的確是很富裕了，但全國95%的農民卻因此更加難以獲得國家的財政轉移支付。
事實上，土地增值的利益分配是整個城市化過程中城鄉利益格局的縮影。鄭風田在接受《經濟參考報》記者采訪時說，中國的城市像歐洲、農村像非洲，資源都集中到了城市，缺乏雙向的流動，導致嚴重的地區差別和城鄉差別。
近幾年來，聚焦“三農”的中央一號文件不斷強調“工業反哺農業、城市支持鄉村”和多予少取放活的方針，引導資源要素向農業和農村流動，以調整國民收入分配格局和城鄉利益關系。
方法論：農民有更大的自主權利
中國農村改革30多年的經驗表明，“還權于農”是解放農村生產力，從而推動農業和農村經濟持續發展的內生動力。在城市化快速推進和農村土地面臨新一輪變革的歷史階段，賦予農民更大的自主權利、更加注重農民的意愿和實踐，仍不失為最重要的“方法論”。
今年“兩會”期間，清華大學教授蔡繼明提交了6個與土地有關的提案。他認為，工業化和城市化都需要占用農村的土地，但農民土地的產權沒有得到充分的實現。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產性收入。應允許農村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租。
國務院法制辦公室副主任、黨組成員甘藏春此前在中國農業大學所作的一次關于中國土地制度變革的報告中指出，土地權利受到很多限制，如承包經營權不能抵押，宅基地使用權不能轉讓，應該在堅持集體所有制的前提下，完善土地物權的配置。創造條件、沖破障礙，實現農村集體土地的流轉，流轉是一個不斷探索、不斷規范的過程。
不少專家學者提出“集體土地入市”，以使農村集體土地和城市國有土地“同地同權”。國土資源部副部長王世元去年11月份表示，“總結各地的實踐經驗，抓緊完善現行法律和政策，為農村集體土地使用權流轉創造良好的法律和政策環境�！边@一度被媒體解讀為釋放了農村集體土地改革的信號。
在各地的土地變革實踐中，有兩個地區的試驗引人注目：一是廣東省從1992年開始的農村集體建設用地的“股份制改革”，二是重慶和成都兩個國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區所進行的農村土地流轉嘗試。
據了解，從2008年開始，成都開始推行以“還權賦能”為核心的農村產權制度改革。通過確權頒證，農民獲得了集體土地的使用權、經營權以及由此派生出來的轉讓權，使得農村產權更為全面。
據北京大學國家發展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線圖是，在農地確權的基礎上，以土地指標交易帶動農村土地綜合整治，加大集體土地流轉、推動土地資源的市場化配置、促進城市化。
國務院發展研究中心副主任韓俊認為，當前農業、農村發展是滯后的，在這時候更應該把保障農民的利益放到一個更加重要的位置上，從將來來看，要讓集體建設用地跟國有土地同地同價同權，這是一個方向。同地同價同權，就是說集體建設用地也可以直接進入市場。
《經濟參考報》記者在山東、湖南、湖北等地的調研中也看到，各地涌現了多種流轉模式，通過“政府信托”、產權交易市場等方式，推動土地的流轉和資源的資本化。
蔡繼明還提出“農民自主型城鎮化”的概念，即鄉鎮集體在符合城鄉規劃的前提下，不經過土地征用，在集體土地上推進工業化和城鎮化并實現農民生產方式轉變與分享經濟成果的城市化模式。
蔡繼明認為，農民自主型城鎮化保障了農村集體土地的權益，體現了農民當家做主的地位，使農民充分享受了工業化城鎮化的成果，縮小乃至消除了城鄉二元結構所產生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔。
在更加注重農民自主權利的同時，地方政府以行政力量推進城鎮化的“角色”也需要調整，不應成為“大開發商”，而要在土地用途管制的基礎上加強規劃。
中國農業大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經濟參考報》記者，城市化是中國發展的道路，要讓農民富裕就必須減少農民，在這個過程中出現了農地的流轉以及農村建設用地的問題。國家對于土地有規劃權，有關部門應該對耕地和村莊形成統一的規劃，做出符合自然條件和經濟發展規律的安排。
效果圖：讓人口城市化趕上來
經濟學家厲以寧曾經在調研中提到“兩只老鼠”的故事，農民進城打工，房子一把鎖鎖上，變成了老鼠窩；進城的時候沒有錢，一家子只能住地下室，成為“鼠族”。而現在很可能人沒有城市化，土地和房子卻被城市化的洪流“化掉了”。
從全世界范圍來看，中國城市化一個少有的現象就是土地的城市化明顯快于人口城市化，由此被一些學者認為是“偽城市化”。
有數據顯示，從1990年到2000年，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍。近十年這一趨勢更加明顯：城市建設用地面積擴大83%，但城鎮人口僅僅增加45%，兩者間的比例擴大到1.85倍。
讓鄭鳳田擔憂的是，現在有些地方又打著治理“空心村”的旗號撤并村莊，侵害了農民利益。他的一個明確的思路是，先解決人口城市化的問題，再去考慮“空心化”這類農村土地的問題。
前幾年，有地方實行“宅基地換房、土地換社�！钡恼撸瑢嶋H上還是打著土地的主意。比如重慶以前提出農民進城的“三件舊衣”(農民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養老保險、醫療保險、小孩讀書、就業、住房)政策，便引起了很大的爭議。
鄭風田認為，農民的宅基地與承包地其實一直在承擔著農民的社會保障職能，所以目前的城鎮化還是不要急于去沒收農民的地與房。如果再出現2008年式的金融危機，上千萬甚至幾千萬人失業了，農村回不去了，宅基地與承包地沒有了，那該怎么辦？國家的穩定可能因此而出現大問題。
解決“人口城市化”的問題，就是要打破戶籍制度等障礙，讓農民離土離鄉進入城市后，不是“農民工”的身份，而能享受到和城鎮居民同等的就業、社保、醫療等權利。
鄭風田說，城市化“要地不要人”，而高房價又讓農民進不起城，農民工往往“回不去、留不下”。目前城市化率名義上超過50%，但實際卻只有30%，還有2.6億人在城市里沒有房子也買不起房。
今年2月份，國務院辦公廳發布了關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知，提出要對農村人口已落戶城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的權益；對暫不具備落戶條件的農民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面的突出問題。
陳錫文認為，城鎮化的本質是轉移農村人口，而轉移農村人口的必要條件是城市給農民就業提供崗位，解決好民生問題。城鎮化關系到整個國家的利益，關系到城市居民的利益，更多的是關系到億萬農民的利益。好的城鎮化，哪怕慢一點，也會讓農民逐步進城，成為真正意義上的市民。