繼河北省肅寧縣尚村農信社破產案正式進入司法程序后，農村金融改革問題再次受到關注。
一位接近監管部門的人士對《經濟參考報》記者透露，今年開始，銀監會對地方農信社經營管理現狀等展開調研，旨在根據實際情況制定省級農村信用社聯合社(以下簡稱“省聯社”)改革的具體辦法，并擇機出臺。
當前，金融機構信貸結構調整迫在眉睫，監管層不斷強調加大“三農”和小微企業支持力度。業內專家認為，農信社作為支農服務的主力軍，因受制于省聯社，金融服務現“脫農化”傾向。
“省聯社作為一級法人機構，有相當一部分已經掌控了地方農信社的人事任免、信貸項目審批等權力，進而成為地方政府的提款機、出納庫，這種狀況不利于農村金融市場改革，同時也將阻礙多層次金融體系建設。因此，省聯社改革是農信社改革的重要一環。”中國銀行業協會專職秘書長周永發接受《經濟參考報》記者采訪時表示。
方向 省聯社新型管理體制正在醞釀
據《經濟參考報》記者了解，按照監管層的思路，省社聯的改革將涉及三個方面：第一是強化省級社聯的服務功能建設，包括強化后臺服務、提升再清算、資金融通、產品研發等；第二是優化省社聯履職方式，對社員(即轄內農信社)的董事、高管等管理人員從直接提名向從社會選拔應聘轉變，并取消按省統一法人；第三是加強省聯社金融服務專業人才的培養，建立健全符合金融制度的人才評價和激勵機制。
“今年1月6日召開的全國金融工作會議已明確，省聯社要‘淡出行政管理職能，強化服務職能’。此后，銀監會主席尚福林在2012年農村中小金融機構監管工作會議上也指出，省聯社的改革方向是企業化，核心內容是‘去行政化’。”遼寧省農村信用社聯合社一位負責人說。
不過，他認為，“鑒于大多省份農信社歷史包袱沉重的實際情況，恐怕省聯社模式仍將在一定時期內維持。”
早在2003年，隨著農信社改革逐步深化，國務院下發了15號文，將農信社的行業管理職責下放給省級人民政府，各省相繼組建了省聯社或其他形式的省級管理平臺。
“省聯社在扭轉基層信用社管理混亂局面、處置風險方面曾發揮了積極作用，但近年來部分省聯社公司治理結構不完善、市場定位出現偏差的情況日益凸顯，甚至不當干預基層成員農信社的經營，其消極作用已被監管層注意到。”中國人民大學財政金融學院研究金融市場與政策方向的教授王飛說。
王飛進一步指出，由于管理體制缺乏有效制衡，農信社內部管理的行政化色彩較重，即使是某些農信社已改制成農村股份制銀行，其高管的任命在很大程度上仍受到上級聯社的影響。強勢的行政化管理極大地影響了監督治理結構，導致權力制衡機制的功能喪失、加大管理層道德風險。同時，省聯社、地市級省聯社派出機構、縣聯社的三級行政管理模式拉長了管理鏈條，削弱了農信社經營的效率和靈活性。因此，改革農信社首先應該改革省聯社，重新梳理和完善其管理體制。
對于農信社改革的五年計劃，銀監會合作金融機構監管部主任姜麗明曾表示，“要穩步推進省聯社改革，逐步構建以產權為紐帶、以股權為聯接、以規制來約束的省聯社與基層法人社之間的新型關系，形成省聯社與基層法人社的利益共同體。”
現狀 農信社金融服務現“脫農”苗頭
事實上，與省聯社有這紐帶關系的基層法人社——農信社，其角色定位就是支農服務主力軍，目前，農信社發放的涉農貸款占全國各銀行業金融機構的三分之一以上，尤其是在中西部絕大多數縣城以下的鄉鎮，農信社是唯一的金融機構。
自成立以來，省聯社幫助農信社清理歷史虧損賬面，使得全國農村農信社不良貸款率從當初超過10%下降到今年6月末的4.7%，但目前存在的另一個新問題卻是，金融服務“脫農、離農”的趨勢已有所顯現。
記者在廣西壯族自治區了解到，農信社對于支持政府項目熱情高漲，而涉農貸款的投放顯得經驗不足，并且扶持小微的金融創新手段也非常有限。
來自廣西壯族自治區銀監局的調查表明，2012年以來，廣西區農信聯社為防范“個貸企用”等風險，要求對已開辦有企業的客戶，只能由企業而不能由企業主個人承貸，但新辦微企又因普遍缺乏規范財務報表而無法通過信貸管理系統的核驗，最終導致業主既不能以企業名義又無法以個人名義從農信社獲得貸款，陷入“兩頭不到岸”困境。截至今年6月末，僅玉林市區聯社就有107戶新辦微企因此無法獲得貸款支持。
“在很多省份，省級信用聯社存貸款規模已經躍升為全省第一，地位儼然如一個省級銀行。”中國銀行業協會專職秘書長周永發說。
他分析稱，由于省聯社掌握著基層信用社的人事任免權和業務經營活動審批權，省級聯社已經很大程度上主導了社員的經營活動，從而使農信社的資金更多流向了地方政府主導的項目，因此，造成農信社“離農、脫農”現象并不難理解。
從另一角度看，由于農信社經營發展獨立性不足，自身公司治理能力弱；在部分農村地區機構網點不足，金融服務機制建設大范圍滯后，發展求大、求全、求快，因此，業務上就傾向于追求“傍大款”。
“一個成熟的金融體系應該是普惠的金融體系，需要建立多層次的金融機構來發展。如果農信社都變成縣聯社、省聯社，變成了一個大的銀行機構，在這種情況下它就不可能再去為中小企業服務。農信社被政府利益綁架之后，投入到三農服務的貸款就將會有很大一部分被基礎設施投資所占用。”北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐在接受《經濟參考報》記者采訪時表示。
矛盾 地方政府與監管層博弈
不少業內專家認為，目前，我國農信社改革已進入“深水區”，但因多種因素影響，合力推進改革發展的“一盤棋”尚未形成，省聯社的改革阻力巨大。
省聯社是由縣聯社、市聯社慢慢發展而來的，監管層當初批準這一金融機構成立，意在使其充當一個管理者的角色，負責管理、指導、協調和服務全省農村合作銀行、農村信用聯社。換言之，省聯社是其組建的基層法人社的最終責任人。
“在縣域法人機構自身公司治理能力還不完善的情況下，如果強化其獨立性，那么很可能誘發新的風險。”上述遼寧省農村信用社聯合社的負責人認為，“按照現有政策框架，省級政府應該承擔著農信社的管理和最終風險處置責任，因此，省級政府應成為省級聯社的改革主導者，由省級政府根據當地情況因地制宜地自主決定管理模式，不搞‘一刀切’。”
也有市場人士分析稱，對于省級政府而言，一旦削弱了省聯社的行政權力，那么地方項目信貸資金的籌措就不如以往便利，恐怕地方政府難有推動改革的熱情。
對此，廣西銀監局內部人士坦言，“依靠地方政府推動省聯社的改革難度非常大，說白了，監管層與省社聯一直在進行博弈。”
有消息稱，去年，甘肅省已完成省聯社辦事處改制成區域稽核中心的試點工作，區域稽核中心的主要職能是接受省聯社和監管部門的委托，提供統計、審計等服務。
業內人士認為，省級聯社未來改革模式應在維護縣級聯社法人地位的前提下，一方面向企業化方向演進，另一方面向純粹的政策性監管機構過渡。
遼寧省農村信用社聯合社負責人說，事實上，部分省份在深化省級聯社產權改革方面，作出了一些探索和實踐，積累了豐富的經驗。這些模式對推進省級聯社改革均有一定的借鑒意義。
比如，農村社會化程度高、城鄉一體化水平高的北京、上海、天津、重慶4個直轄市，組建了農村銀行機構，以省為單位統一了法人，重慶農商行已經在香港上市；寧夏回族自治區聯社組建了黃河銀行，對全省縣級行社參股或控股管理，變行業管理為資本管理。