國家發展改革委關于印發
全國農村經濟發展“十二五”規劃的通知
發改農經[2012]1851號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、副省級省會城市、新疆生產建設兵團發展改革委,教育部、科技部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、商務部、文化部、衛生部、國家統計局、國家林業局、中國氣象局、國家能源局：
根據黨的十七屆三中、五中全會精神和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的總體部署，結合農村經濟發展實際，我委組織編制了《全國農村經濟發展“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。現將《規劃》印發你們，請結合本地區、本部門實際，切實加強對《規劃》實施的組織工作，制定并完善相關政策措施，科學安排政府投資，合理引導社會資源，加快發展農村經濟，確保順利實現全國農村經濟發展“十二五”規劃目標。
附：全國農村經濟發展“十二五”規劃
國家發展改革委
二〇一二年六月二十五日
全國農村經濟發展“十二五”規劃
“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，是推進農業現代化、加快社會主義新農村建設的重要時期。根據黨的十七屆三中、五中全會精神和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的總體部署，為闡明未來五年農村經濟的發展方向和戰略任務，明確工作重點和工作思路，謀劃發展舉措和重大工程，指導農村經濟又好又快發展，制定本規劃。
一、規劃基礎和背景
(一)發展基礎
“十一五”期間，中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持統籌城鄉發展，加大“三農”投入力度，完善強農惠農富農政策，不斷深化農村改革，積極調動地方政府和廣大農民的積極性，農村經濟發展取得新成就。
農業綜合生產能力穩步提高。糧食連年增產，連續4
年超過萬億斤，2010 年達到10929.5 億斤的歷史新高，比2005年增長了12.9%。棉花、油料、糖料、肉類和水產品產量分別比2005
年增長了4.3%、5%、27%、14.2%和21.6%。農業結構不斷優化，規模化種養、區域化布局、標準化生產快速推進。農業物質技術裝備水平穩步提高，全國農田有效灌溉面積達到9.05
億畝，節水灌溉面積達到4.1
億畝，主要農作物耕種收綜合機械化水平和農業科技進步貢獻率均達到52%。農業氣象保障服務水平和災害防御能力不斷提高。
農村基礎設施和公共服務明顯改善。5年解決了2.1億農村人口的安全飲水問題，大部分農村地區的電力基本實現了城鄉一體化管理和服務，新建改建農村公路186
萬多公里，農村沼氣用戶達到4000
萬戶，農村安居工程建設進展順利。農村免費義務教育制度、新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度全面建立，96.3%的農村居民參加了新型農村合作醫療，新型農村社會養老保險試點覆蓋面達到24%，5000
多萬農村居民得到最低生活保障。扶貧開發事業取得顯著成就。農民收入持續較快增長。農民收入增長實現5 連快，接連跨越4000 元、5000 元兩個大關，2010
年達到5919
元，扣除價格因素，年均實際增長8.9%，是改革開放以來增長最快的時期之一。農民生活水平顯著提高，耐用消費品成倍增長，消費結構進一步提升。
生態建設和環境保護取得新進展。五年完成造林面積2527
萬公頃，森林覆蓋率達到20.36%，新增治理水土流失面積23 萬平方公里，新增治理沙化土地面積1081 萬公頃，新增治理“三化”草地8017
萬公頃，退牧還草3240 萬公頃。
全國已建立自然保護區2588
處，50%的自然濕地得到有效保護，重點河湖生態修復成效明顯，農業面源污染防治和農村環境綜合整治積極推進。
農村改革實現新突破。全面取消農業稅，“三農”投入大幅增加，農業補貼范圍擴大、力度加大，主要農產品價格保護制度進一步健全，農業支持保護制度日益完善。集體林權制度改革全面推進，落實草原承包面積33
億畝，農村綜合改革、農村金融制度改革不斷深化。
統籌城鄉發展邁出新步伐。城鄉二元體制障礙有所突破，農民工外出務工環境明顯改善，全國農民工總數達到2.42億人，其中外出農民工達到1.53
億人，成為推進城鎮化的重要力量，城鎮化快速發展。城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化進程明顯加快，城鄉融合發展趨勢明顯。
(二)面臨形勢
1、當前農村經濟發展的新變化。當前農村經濟發展進入新階段，出現新變化。一是主要農產品供求進入緊平衡階段。盡管糧食綜合生產能力已經邁上萬億斤的新臺階，主要農產品產量穩定增長，但隨著人口總量增加、城鎮人口比重上升、人民生活水平提高及農產品工業用途不斷拓寬，保障主要農產品供給特別是糧食安全的壓力越來越大，部分農產品品種結構和地區結構不平衡的矛盾突出。二是農業生產進入高成本階段。我國農業正在由傳統農業向現代農業加速轉變，現代投入品大量使用，農資、農機、土地等費用呈上升態勢，人工成本提高，導致農業生產成本加速上升，必然推高農產品價格。三是城鄉生產要素交換出現新變化。隨著工業化和城鎮化的快速推進，城鄉之間生產要素流動規模迅速擴大，盡管近年來國家大幅度增加了“三農”投入，但生產要素從農村流向城市遠大于從城市流向農村，農村土地、資金等生產要素快于農村人口非農化。四是農村勞動力總量過剩與結構性短缺并存。經過多年大規模轉移，農村勞動力總量過剩的局面雖未改變，但結構性矛盾已非常明顯，農村青壯年勞動力短缺、農忙季節性短缺、區域性短缺問題開始顯現，農民工總量供大于求和局部地區“民工荒”并存。五是農村經濟與宏觀經濟、國內農業與國際農業關聯度顯著提高。農村經濟與宏觀經濟的相互聯系更加緊密、相互影響更加廣泛、相互作用更加直接。農業農村形勢好壞、農民收入增長快慢對國民經濟平穩較快發展、擴大內需的支撐或制約日益突出。農業對外開放不斷擴大，國際聯系日益緊密，國內農業與國際農業的傳導聯動和相互影響明顯加深，我國農業發展越來越需要利用國際國內兩個市場、兩種資源。
2、“十二五”農村經濟發展的有利條件。一是“三農”工作“重中之重”戰略思想不斷豐富發展，農業的基礎地位和農村的戰略地位更加強化，強農惠農富農政策體系更加完善。二是國民經濟持續快速發展，國家經濟實力顯著增強，
工業反哺農業、城市支持農村的能力進一步增強。三是工業化、城鎮化深入發展，為轉移農村富余勞動力、提高農業裝備水平、發展農業適度規模化生產和集約化經營創造了條件。四是生物技術、信息技術等高新技術在農業領域的應用和推廣，為緩解農業資源環境約束，提高農業生產水平，拓展農業發展空間展現了新的前景。五是農村改革的不斷深化和統籌城鄉發展步伐的加快，將不斷改善農村發展環境，增強農村發展活力。
3、“十二五”農村經濟發展面臨的主要困難。一是資源環境約束加劇，耕地減少、水資源匱乏的趨勢難以逆轉，化肥農藥的邊際效益遞減，生態脆弱、環境污染加劇的問題日益突出，主要靠高投入、高消耗增加農產品產量難以為繼。二是農業科技的核心領域、關鍵環節缺乏重大突破，科技成果轉化和推廣應用水平依然不高，對現代農業發展的引領支撐能力不強。三是農業基礎設施依然薄弱，農業生產經營組織化、產業化程度依然不高，隨著氣象條件不確定性增加、影響農產品供求和價格的因素日益復雜，農業發展面臨的自然風險和市場風險不可低估。四是務農效益特別是種糧效益長期偏低，農村勞動力素質總體不高，農民轉移就業和創業能力仍然不強，縮小城鄉居民收入差距任務艱巨。五是農村基礎設施落后，飲水安全問題仍然突出，農村道路、能源、住房建設等仍然滯后，人居環境較差，農村公共服務水平明顯落后于城市，新階段的扶貧開發工作任務還十分艱巨。六是農村關鍵領域改革仍然滯后，城鄉二元制度尚未根本消除，實現城鄉資源要素合理配置仍面臨體制性障礙。
二、指導思想、基本原則和發展目標
(一)指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化的要求，堅持推進城鎮化與建設新農村雙輪驅動，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，加大強農惠農富農政策力度，著力發展現代農業，夯實國民經濟基礎；著力發展城鄉經濟，努力增加農民收入；著力推進新農村建設，逐步實現基本公共服務均等化；著力保護生態環境，提高農業農村可持續發展能力，促進農村經濟又好又快發展，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。
(二)基本原則
——堅持重中之重，夯實農業農村發展基礎。始終堅持“三農”工作重中之重的戰略思想不動搖，切實把國家基礎設施和社會事業發展的重點放在農村，不斷完善強農惠農富農政策體系，鞏固和加強農業基礎地位，夯實打牢農業農村發展基礎，確保國家糧食安全，促進農業穩定發展、農民持續增收、農村全面發展。
——堅持“三化”同步，統籌城鄉經濟社會發展。在工業化、城鎮化深入發展中，同步推進農業現代化和社會主義新農村建設。統籌城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理，加快健全以工促農、以城帶鄉的長效機制，完善城鄉平等的要素交換關系，推進城鄉經濟社會發展一體化。
——堅持以人為本，切實保障改善農村民生。把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益、提高農民生活水平作為農村經濟發展的出發點和落腳點，切實解決廣大農民最關心、最直接、最現實的利益問題，促進農民收入持續較快增長，加快改善農村基礎設施和生產生活條件，大力發展農村社會事業，使改革發展成果惠及億萬農民。
——堅持科學發展，提高農村可持續發展水平。牢固樹立全面協調可持續的發展理念，切實轉變農業發展方式，推動農業發展向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、設施裝備條件改善和農戶組織化程度提高轉變，努力提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率。切實保護好農業資源，加強生態建設和環境保護，大力發展循環農業，推進農村節能減排，提高農村可持續發展能力。
——堅持改革創新，增強農村經濟發展活力。堅持不懈推進農村改革和制度創新，穩定和完善農村基本經營制度，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，完善國家對農業農村發展宏觀調控，健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制機制，使農村經濟發展充滿活力。
(三)發展目標
——農業綜合生產能力穩步提高。耕地保有量保持在18.18 億畝，新增農田有效灌溉面積4000 萬畝，糧食綜合生產能力達到5.4
億噸以上，確保國家糧食安全。棉花、油料、糖料、肉類、禽蛋、奶類、水產品總產量分別達到700 萬噸以上、3500 萬噸、1.4 億噸以上、8500 萬噸、2900
萬噸、5000萬噸和6000
萬噸以上，蔬菜、水果產品豐富，供給充足。農產品質量安全水平明顯提升，農產品質量安全例行監測總體合格率穩定在96%以上。
——農業物質技術裝備條件穩步提升。農業科技進步貢獻率達到55%以上，主要農作物耕種收綜合機械化水平達到60%，農田灌溉水有效利用系數達到0.53
以上，化肥、農藥有效利用率繼續提高。農業生產經營專業化、標準化、集約化、規模化、組織化、信息化水平穩步提高。
——農村經濟結構調整邁出新步伐。主要農產品進一步向優勢產區集中，“七區二十三帶”農業戰略格局基本形成。農業內部結構更加合理，畜牧業產值占農業總產值的比重達到36%。農村產業結構更加協調，農產品加工業產值與農業10總產值比達到2.2：1。農民就業結構更加合理，五年轉移農業勞動力4000
萬人。
——農民收入持續快速增長。農村居民人均純收入年均增長7%以上，其中工資性收入占農民人均純收入的比重達到45%以上。城鄉居民收入比逐步縮小，農村貧困人口生活水平顯著改善，水庫移民與當地農村居民的收入差距進一步縮小。
——農村基礎設施和公共服務繼續改善。全面解決約3億農村人口安全飲水問題，解決農村無電人口用電問題，新建和改造農村公路100
萬公里，適宜農戶沼氣普及率達到50%以上，完成800
萬戶農村困難家庭危房改造，農村人居環境明顯改善。覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善，服務水平明顯提高。
——生態建設和環境保護取得新進展。森林覆蓋率達到21.66%，森林蓄積量達到143
億立方米，林地保有量達到46.35億畝。新增水土流失綜合治理面積25 萬平方公里，新增治理“三化”草地面積6800
萬公頃，新增治理沙化土地面積1000萬公頃以上，自然濕地保護率達到55%，重點區域農業面源污染得到初步控制。生態文明觀念在農村廣泛傳播。
三、加快發展現代農業
(一)穩定發展糧食生產
1、穩定糧食播種面積。堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制非農建設占用地，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，確保耕地面積不減少、質量有提高。全面完成基本農田劃定工作并落實到地塊，確保基本農田保有量不低于15.6
億畝，其中水田面積保持在4.75 億畝左右。抓緊劃定一批基礎條件好、生產水平高的糧食生產區域，實行永久保護。提高糧食復種指數，確保全國糧食播種面積穩定在16
億畝以上，其中谷物播種面積穩定在12.6
億畝以上。
2、優化糧食品種結構。積極發展南方地區雙季稻生產，因地制宜擴大東北優質粳稻生產，穩步推進江淮等粳稻生產適宜地區“秈改粳”。大力發展優質專用小麥。擴大玉米播種面積，加快發展優質專用玉米。積極發展高油高蛋白大豆，力爭穩定大豆自給水平。積極發展小雜糧，擴大優質專用薯類生產。
3、提高糧食單產水平。積極選育高產優質糧食新品種，加快新品種繁育和推廣，提高糧食作物良種普及率。改進耕作方式，推行水稻大棚和工廠化育秧、土壤深松深翻、免耕播種、測土配方施肥等高產栽培技術和模式，推進糧食生產全程機械化、專業化和標準化。加大高產創建力度，因地制宜實施整鄉整縣整建制推進，促進大面積均衡增產。
4、加強糧食主產區建設。以全國新增千億斤糧食生產能力規劃確定的800
個產糧大縣為重點，加大投入力度，加快實施進度，盡快形成新的生產能力，將糧食生產核心區和非主產區的產糧大縣建成國家級商品糧生產基地。在保護生態環境的前提下，根據全國糧食供求狀況，適時、適度開發糧食生產后備資源。
5、完善糧食生產的激勵機制。建立健全糧食主產區利益補償機制，支持糧食生產的政策措施向主產區傾斜。完善產糧大縣獎勵政策，將財政支持與糧食播種面積、產量、商品量以及糧食調出量掛鉤。逐步取消產糧大縣農業基本建設項目縣級配套。完善糧食補貼機制，研究制定將糧食直補與糧食播種面積、產量和交售商品糧數量掛鉤的操作辦法，切實發揮補貼對糧食生產的激勵作用，使種糧農民能夠獲得較多收益。
(二)推進農業結構戰略性調整
1、優化農業區域布局。因地制宜，發揮優勢，鼓勵和支持糧食、棉花、油料、糖料等大宗農產品向優勢產區集中，加強蔬菜、水果、茶葉、花卉、蠶繭等園藝產品基地建設，發展各具特色的優勢畜產品和水產品產區。加快構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農業主產區為主體，以其他農業地區為重要組成的“七區二十三帶”農業戰略格局。
2、大力發展養殖業。做大做強畜牧業，加強品種改良和疫病防控，推進畜禽養殖規模化、標準化、集約化和現代化。促進生豬生產平穩健康發展，積極支持生豬標準化規模養殖場(小區)建設，改善飼養、防疫和糞污處理條件，切實加強生豬疫病公共防控體系建設，完善生豬飼養補貼制度、良種繁育政策，進一步強化信貸和保險對生豬生產的支持，繼續實施生豬調出大縣(農場)獎勵政策。加快轉變奶業發展方式，努力保障乳制品質量安全，促進奶業持續健康發展。加快發展肉牛、肉羊生產，穩定發展禽肉、禽蛋生產，鼓勵發展特種養殖。促進水產業健康發展，推廣水產生態養殖模式，扶持和壯大遠洋漁業。
3、加快發展資源節約型農業。積極推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等農業節水技術，大力發展高效節水灌溉，新增5000
萬畝高效節水灌溉面積。采用地膜覆蓋、集雨補灌、保護性耕作等技術，積極發展旱作農業，加快建設旱作農業示范基地。提倡精耕細作，發展間作套種，推廣立體種植，提高土地利用率。積極推廣節種、節肥、節藥、節能等技術措施，提高農業投入品使用效率。
4、積極發展都市型農業。發揮城市科技、人才和市場等優勢，加強農業深度開發，不斷拓展農業功能，大力發展科技農業、設施農業、生態農業、精品農業和觀光農業。加強大中城市周邊“菜籃子”產品生產基地建設，提高大中城市蔬菜等生鮮食品自給能力。
5、發展林業產業。加強優質苗木和珍貴樹種培育，搞好工業原料林、用材林等木材戰略儲備生產基地建設，加快發展森林旅游、竹產業、花卉苗木、野生動植物繁育利用產業和沙產業，大力發展油茶、核桃等木本糧油和特色經濟林產業，加快發展林下經濟。
6、保障農產品質量安全。加強宣傳引導，增強農產品生產經營者質量安全意識，落實質量安全責任。以農業投入品安全使用、農獸藥殘留限量、種養殖規范等為重點，完善農產品質量安全標準體系，大力推行農業標準化生產。切實強化農業生產投入品和產地環境監管，從源頭上確保農產品質量安全。建立農產品質量安全可追溯制度，加大農產品注冊商標和地理標志保護力度，積極發展無公害農產品、綠色食品、有機農產品和地理標志農產品。加強農產品質量安全檢驗檢測體系建設，搞好農產品質量安全例行監測和監督抽查工作。加大監管力度，強化農產品生產、收購、儲運、加工、銷售全程監管，嚴禁使用違禁藥物、非法化學物和其他可能危害人體健康的農業投入品。大力開展農產品質量安全風險評估，提高風險防范能力。
(三)加快農業科技創新和技術推廣
1、提高農業科技創新能力。立足我國基本國情，面向產業需求，大力推進現代農業產業技術體系建設。加大國家各類科技計劃向農業領域傾斜支持力度，支持發展農業科技創新基金，推進國家農業高新技術產業示范區和國家農業科技園建設，改善農業科技創新條件。深化農業科研院所改革，完善農業科研立項和科研評價機制，積極培育以企業為主導的農業產業技術創新戰略聯盟，支持企業加強技術研發和升級，鼓勵企業承擔國家各類科技項目，不斷完善農業科技創新機制。加強農業教育科技培訓，加快培養農業科技人才和創新團隊。
2、突破農業科技重大基礎理論與關鍵技術。加強農業基礎研究，在農業生物基因調控與分子育種、農林動植物抗逆機理、農田資源高效利用、農林生態修復、有害生物控制、生物安全和農產品安全等方面突破一批重大基礎理論和方法。加快推進前沿技術研究，在農業生物技術、新材料技術、先進制造技術、精準農業技術等方面取得一批重大自主創新成果。加強農業節本降耗、節水灌溉、農機裝備、新型肥料、疫病防控、加工貯運、循環農業、海洋農業、農村民生等領域的技術創新、集成與應用。提高農業生產經營信息化水平，在信息采集、管理信息、資源調查、氣象預測和災害預警等領域實現新突破。
3、做大做強種業。加大種業基礎性、公益性研究投入，加強種質資源收集、保護、鑒定，創新育種理論方法和技術，創制改良育種材料，實施轉基因生物新品種培育重大科技專項，加快培育一批突破性新品種。繼續做好常規育種研究。深化種業體制改革，構建以產業為主導、企業為主體、基地為依托、產學研結合、育繁推一體化的現代種業體系。整合種業資源，優化資源配置，提高市場準入門檻，推動種子企業兼并重組，加快培育具有核心競爭力的大型優勢種子企業。加大生物育種產業重大創新發展工程、動植物良種工程實施力度，加強優勢種子繁育基地建設，在糧棉油生產大縣建設新品種引進示范場。加強種子市場監管，完善品種審定、保護、退出制度，強化種子生產經營行政許可管理。
4、提升農業技術推廣能力。切實加強基層農技推廣服務能力建設，普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，明確公益性定位，完善管理體制、人員聘用和考評制度。切實落實“一個銜接、兩個覆蓋”要求，提高基層農技推廣人員待遇，改善工作條件，改進服務手段。加快把基層農技推廣機構的經營性職能分離出去，按市場化方式運作，探索公益性服務多種實現形式。推動高等學校、科研院所同基層農技推廣機構、農民專業合作社、龍頭企業、農戶開展多種形式的合作，實現科技創新與農業生產經營的有效對接。鼓勵高等學校、科研院所建立農業試驗示范基地，集成、熟化、推廣農業技術成果。建立健全農業技術交易市場，培育多元化的市場主體，完善農業技術市場交易法規和從業規章制度，加大農業知識產權保護力度，維護好農業技術市場秩序。
(四)改善農業設施裝備條件
1、大興農田水利建設。加快大型灌區、重點中型灌區續建配套和節水改造，水土資源條件具備的地區，新建一批灌區，增加農田有效灌溉面積。實施大中型灌溉排水泵站更新改造，加強重點澇區治理，完善灌排體系。充分發揮現有灌溉工程作用，力爭完成70%以上的大型灌區和50%以上的重點中型灌區骨干工程續建配套與節水改造任務。加快推進小型農田水利重點縣建設，加強灌區田間工程配套。因地制宜興建中小型水利設施，支持山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設。穩步發展牧區水利，建設節水高效灌溉飼草料地。
2、大規模建設旱澇保收高標準農田。加快中低產田改造，按照灌排順暢、田地平整、土壤肥沃、路林配套的要求，突出重點地區和關鍵措施，以完善農田灌排體系為重點，配套實施土地平整、土壤改良、培肥地力、機耕道路、農田林網等田間工程，力爭再建成4
億畝旱澇保收高標準農田。建立健全農田設施管護機制，確保農田設施長期發揮效益。