“拐點確實已經出現”，多位研究宏觀經濟的學者接連發出感慨，認為中國經濟高速增長的時段，很可能已成“過去式”。
作為經濟發展的動力車間，能源行業的拐點來臨得更加猛烈。2012年1~5月，全國規模以上電廠發電量增幅顯著下降，全社會用電量同比增速明顯回落；目前全國煤炭價格連跌，市場萎靡。
往年迎峰度夏時分經常出現的“電荒”、“煤荒”，如今已經不見蹤影。夏日之中，冬天的氣息彌漫開來，卻給多年來一直緊繃的煤電矛盾和能源緊缺帶來轉機，曾被“保供給”一度壓倒、停滯的電改，推進前景或可豁然開朗。
呼聲重起
以往匱乏的電力體制改革空間，正在急劇增大。
7月上旬，中國能源界流傳著一個消息：國務院領導連續將有關電力體制改革的內參批給有關部門研究，其中包括重啟電改的呼吁。
無疑，這個消息給正在感慨“逡巡十年”的電力體制改革派們帶來了很多新的期許。
《財經國家周刊》記者聯系到長期從事能源公共政策研究的專家，國務院研究室綜合經濟司副司長范必。
“第一步，要繼續完成主輔分開的任務。”此說，主要是針對電網企業而言，意在通過嚴格規范電網企業的業務范圍，來厘定輸配電成本，為下一步改革奠定基礎。
眾所周知，在2011年，中國兩大電力輔業集團已經掛牌，但仍有一部分輔業資產留在電網內部，如輸變電設計、施工企業，相關“三產”、多經企業，其成本可能通過各種途徑，最后成為輸配電成本的一部分。
另外，有的電網企業還新收購了裝備制造企業，輔業資產出現反方向膨脹。近年來，諸多發電企業和電監會、理論界都大聲呼吁“調度獨立和交易獨立”。就此，范必認為應該“將電力調度機構從電網企業中分離出來，組建獨立的調度交易結算中心，負責電力市場平臺建設和電力交易、計量與結算，組織和協調電力系統運行，以確保電力調度交易的公開、公平、公正和電網的無歧視公平開放”。
一些業內人士置疑，很多發達國家的調度機構就設在電網，中國有沒有必要調度獨立？范必解釋道，“調度獨立的本質是調度接受監管部門的監管。現在世界上大部分國家實行了輸配分開，輸電網不是買賣電力的企業，而是一個中立的運行機構。在這種情況下，調度有的在電網內部，有的獨立出來，有的還直接隸屬監管部門，各種情況都有，他們的共同點是，按照一定的規則接受監管。但對于中國來說，由于輸配沒有分開，電網在電力買賣中處于壟斷地位，調度獨立出來，更有利于接受監管，實現公平調度。”
對改革后電價走向的預測，是業界關心的話題。很多人認為，一旦實行市場化改革，會使電價大幅上升。范必不同意這種觀點，他說，“計劃電價、計劃電量、電煤雙軌制是造成高電價的原因。通過市場化改革，發電方與用電方進行直接交易，用戶的選擇權將大為增加，市場功能得到有效釋放，資源配置效率將大幅提升，結果將是發電企業的上網價格會有所上升，工商企業的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解”。
十年拉鋸
從2002年俗稱“5號文件”的《電力體制改革方案》下發，到2012年的十年間，中國電力體制改革艱難完成了廠網分開、主輔分離前兩個步驟。
“前兩步改革很不徹底，遺留問題頗多”，業界人士普遍如此評價。
“嚴格講，中國電力改革并非從2002年開始”，一位老電力人如是說，“從20世紀80年代初期的‘集資辦電’開始，中國電力改革就一直沿著一條相當清晰的路線推進”。
20世紀80年代以前，中國電力行業一直實行垂直一體化的壟斷模式。這種模式，曾在那個特定歷史時期，對電力工業的穩定和發展起到了重要作用。
但是，隨著經濟發展，“缺電”越來越嚴重，暴露出了該模式難以克服的弊端。
在強大的能源需求推動下，“集資辦電”應運而生，并且發揮了強大的“鯰魚效應”，在多年來壟斷封閉的電力體系中撕開了一個缺口。
除了緩解電力短缺，“集資辦電”還在電力央企之外，培育了諸多發電主體。這些新生力量不斷發展壯大，直至占據中國發電裝機半壁江山，最后量變引發質變。因為原有的垂直一體化壟斷體制無法做到“三公調度”，廠網不分造成的矛盾已經不可回避。
2002年廠網分開實現后，國家電力改革領導小組在2004年將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報，卻因“電荒”席卷全國而擱淺。
2007年年底，國資委牽頭，會同兩大電網及相關部委共同制定《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》；但2008年年初，南方突然遭遇大面積雨雪冰凍災害，導致大量電力設備損壞。兩大電網公司隨后聯合上書國務院，要求保留輸電施工企業——主輔分離再次停滯。
2010年9月，電力體制改革工作小組同意了國資委制訂的主輔分離方案，并于當年11月上報國務院；2011年初，國務院同意該方案，并明確由國資委負責組織實施。
2011年9月底，主輔分離重組后新組建的兩家電力輔業集團正式掛牌成立。
但這期間，國家電網(微博)卻成立了發展電源的新源控股有限公司，國網麾下的中國電科院(19.180,-0.52,-2.64%)控股了電力設備商許繼集團，國網國際技術裝備有限公司無償受讓了河南平高電氣(6.30,-0.16,-2.48%)集團的全部股權。
2011年底，華北電網被悄然拆分為國家電網華北分部和冀北電力公司，中國區域電網中的最后一個堡壘失守。當年為跨區競爭設置的區域電網已經被消解，“省為實體”的省級電網公司回歸、做大。背后隱含的，是國家電網公司實現“本部實體化”的意圖。
在日益堅硬的集團堡壘面前，電改變成了一場時進時退的持久拉鋸戰。
就連5號文件制定的電改路線，也屢次遭到各種質疑。
2012年4月，國家電網公司總經理劉振亞在出版的《中國電力與能源》一書中明確反對“輸配分開”改革；彼時業界有人預測，憑借國家電網在業內的巨大游說能力和影響力，此說可能會導致中國電改的原定方案發生偏轉。
經歷過第一輪改革的資深電力人士表示，當年“廠網分開”時，反對聲也很高，理由是強調“電力行業的特殊規律，是發輸供用瞬間完成，各環節之間不可分割，不適于像普通商品一樣引入競爭”，但結果恰恰證明了競爭的巨大力量；對于引入競爭后的安全因素等各種擔心，可以通過強化規則最大限度地避免。
國家電監會和能源局官員均表示，雖然電力改革路徑和方式眾說紛紜爭議不休，但“2002年5號文件提出的市場化改革方向，仍毋庸置疑”。
再論輸配
目前，輸配電價和輸配分開，已經成為下一步電改的焦點。分還是不分、何時分、怎么分，都成為亟待解決的問題。
事實上，關于輸配分開的各種觀點，正在悄悄發生著變化。
2011年，電監會現任主席吳新雄履新后，在輸配領域頻頻發力。是年，電監會制定并頒布《輸配電成本監管暫行辦法》，明確輸配電監管目的、法規依據，規定了監管內容和監管措施，為深入開展輸配電成本提供了制度保障。
2012年，電監會提出要突出抓好的“六項重大監管”第三項，就是“突出抓好成本與價格監管”，其中特別提到：“科學界定輸、配電界面，明確輸、配電的成本構成，選擇企業進行監管試點”。
《財經國家周刊》記者獲悉，電監會正計劃在深圳和蘇州，進行輸配電財務獨立核算試點工作。
“輸配分開，在‘十一五’規劃和2011年的政府工作報告中，都提到了。但要思考具體怎么實現、怎么操作？到底要解決什么問題？”電監會內部人士表示，當年輸配分開的改革設計，主要目的是“為了構建多元的市場主體，不是為了分開而分開”，“如果有其它辦法能達到這個目標，也沒必要一定輸配分開”。
“從財務上講，開奧迪是成本，開桑塔納也是成本；吃鮑魚是成本，吃盒飯也是成本；職工年薪十萬虧損，年薪五萬可能就盈利，”，中央財經大學煤炭上市公司研究中心主任邢雷認為，“合理成本要搞清楚，這是最重要的”。
2012年上半年，電監會內部專門搞了一個監管論壇，討論輸配分開問題，其中一些觀點值得關注。
“輸配一體、網售分開，以省為單位更符合我國國情”，電監會輸電監管部主任么虹提出了這樣的觀點。他認為，輸電與配售電分開，或輸配電與售電分開，只是改革選擇的形式，“在此基礎上，電力調度職能逐漸過渡為政府職能”。
電監會市場監管部主任劉寶華則認為，“輸配分開本身不是目的，不能引入競爭的輸配分開沒有意義，只會增加社會成本；鑒于目前電力改革的整體環境，這項改革可以采取循序漸進的方式”。
劉寶華提出一種更為簡便的模式——大用戶開放，即暫不改變目前的電網體制，而是加快開放大用戶與發電企業的直接交易，首先在規模以上用戶與發電企業建立市場機制，“但必須界定好市場與政府的邊界，政府不再層層審批，而是只管輸配電價、準入條件、市場規則和系統安全”。
一位能源局關注電力改革的官員表示，在早幾年，電監會的觀點“非常激進”，堅持“一定要輸配分離，不輸配分離就沒法進行下一步改革”；但現在的一些觀點，和10年前5號文件設計的電力體制改革路徑相比，顯然已有所調整。
今年4月，國家電網總經理劉振亞在著作中直言“繼續堅持輸配一體化、調度電網一體化”，引發了業界強烈關注。
有國網系統內部專家告訴《財經國家周刊》記者，配電領域和輸電領域一樣，也是自然壟斷領域，不能自由競爭；應盡快實行“配售分開”，來替代“輸配分開”。
國網能源研究院總經濟師李英介紹稱，“配電領域也是自然壟斷”的說法，其實來自國外，并非國家電網的發明；一些外國的電力體制改革模式，其實是輸配電下端放開電力零售市場，成立大量電力躉售商，實現電價的競爭。李英提供了美國學者薩莉?亨特寫的《電力競爭》一書，其中詳細介紹了美國的電改經驗。此書由世界銀行(微博)資助，已經在中國出版發行。書中堅持了“配電領域也是自然壟斷”的觀點。
“輸配一體，網售分開....。。和我們觀點接近，但還不一樣”，中國社會科學院規制與競爭研究中心主任張昕竹表示，是“分”還是“放”，一字之差，區別很大。
“我們的觀點是強調放開，將來售電誰都可以售，對民資也可以放開，包括國網公司也可以售電；讓一個電網公司不去售電，顯然有問題”。
“網業分離，主要解決的是公平競爭問題”，張昕竹表示，網絡型企業改革的基本思路，就是網業分離。“如果又做網絡又做業務，肯定要對爭對手揉搓；只做網絡，那就對誰都一樣，沒有厚此薄彼的必要”。
張昕竹認為，從監管和公平競爭的角度看，輸配分開好像簡單，但仍需制定合理的輸配價格、合理的調度規則，“這和分離不分離沒有關系”。
此前，張昕竹曾經對中國輸配分開的成本進行過量化分析。他表示，實行輸配分開將增加成本600~1800億元；這一結論被國家電網公司總經理劉振亞在《中國電力與能源》一書中引用。
有專家指出，目前爭議的焦點，表面看是輸配要不要分開，實際上“涉及到未來中國電力行業體制改革往什么方向走，這是真正的改革深水區”。范必認為，“監管部門與壟斷企業是天然對立的，全世界都是如此，監管部門在原則問題上不能讓步”。“雖然輸配分開有難度，但大方向應當堅持，改革只要啟動起來，早晚要朝那個方向走”。
窗口期
煤價低迷，電力供應相對寬裕，這樣的行業狀況，一直被認為是電力體制改革、尤其是電價改革“窗口期”的特征。
各種經濟指標顯示，現在這些特征無疑已經具備。
回顧電改這十年，煤電矛盾長期不能理順，煤荒電荒輪番出現，導致改革的關注重點總在“保障能源供給”上，而忽略了用體制改革驅動能源效率提高。
財政部財科所所長賈康認為，資源、能源方面的相關改革，是我國加快轉變發展方式、優化資源配置的迫切需要。如果不能盡快化解已經積累多年的矛盾，那么優化結構、走向集約、節能降耗、清廉高效的科學發展，將成為一句空話。
諸多能源專家認為，目前煤價低迷，是實現資源價格改革的絕好時機，“應盡快把資源稅的覆蓋面擴大到煤，徹底理順煤電矛盾”。
賈康近日撰文稱，“電力改革是我國現階段改革必須強調頂層設計、配套周密實施的一個縮影，前些年容易做的事已經做完，剩下的全是硬骨頭，并且與方方面面密切聯系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應財政體制改革，要涉及所有相關改革方案的整體配套設計”。
范必亦認為，“最近煤價下跌，電企似乎日子好過了一些。但隨著經濟周期的變化，煤電矛盾仍會加劇。應當趁現在煤電矛盾不那么尖銳的時候加快改革步伐”。
但民間和一些學者的擔憂，卻更為現實。“現在，很多領域一提改革我就害怕，改革就是漲價，想方設法漲價”，一位能源領域的學者表示，改革的目的，是通過市場競爭把價格降下來。
“就像煤電聯動一樣，煤價上漲，企業不停奔走呼吁漲電價；煤價下跌，卻無人呼吁降電價。利益集團固化之下，誰會有動力和自覺改革？”一位長期關注電改的學術界人士的這句話，令人印象深刻。
“公正地講，10年改革不斷取得進展，但真正留下深刻印象的東西不多”，電監會有關人士這樣評價十年來的電改歷程。
有專家認為，其中要害是因為“改革缺乏頂層設計”。
“頂層設計這種說法，實際上本身就有問題”，張昕竹認為，頂層設計和市場化是有矛盾的，市場化本身就是市場決定的，是市場交易過程中產生的，不需要設計，也不需要頂層，“但電力行業確實需要頂層設計，因為這個行業有市場缺陷”。
“廠網分開后，必須確定輸配電價；而為了核定輸電成本，必須要進行主輔分離；發電側競爭啟動之后，必須打破單一購買者的局面，必然要進行售電端改革，逐步放開用戶選擇權，才會形成完整的電力市場”，電監會一司局級干部如是說，“改革的邏輯非常清晰，但進程卻又如此艱難”。
一位資深電力行業人士表示，除了供需形勢因素之外，“外部壓力不足導致的政府決策無力”，是電力改革進展遲緩的重要原因。
今年3月22日，國務院轉發了發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提出“深化電力體制改革，穩步開展輸配分開試點，促進形成分布式能源發電無歧視、無障礙上網新機制，制定出臺農村電力體制改革指導意見。提出理順煤電關系的改革思路和政策措施”。
該意見還提出，“穩妥推進電價改革，實施居民階梯電價改革方案，開展競價上網和輸配電價改革試點，推進銷售電價分類改革，完善水電、核電及可再生能源發電定價機制”。此項工作，被指定由發改委、電監會和能源局具體負責。
“本屆政府臨門一腳，推進電改的決心已下，任務也已定下”，一位資深電力專家的話透露幾份無奈，“但改革如果錯過了最好的時機，就只剩迫不得已的選擇”。