房地產(chǎn)調(diào)控發(fā)威 土地收入“斷炊”
在已公布上半年財(cái)政收入的省市里，北京、廣東、江蘇、浙江、河南上半年一般預(yù)算收入分別同比增長5.3%、8.6%、12.9%、4.4%和16%，而這五省市去年同期增速均在20%以上，其中江蘇去年上半年的增速甚至達(dá)到31%。
此外，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，上半年全國地方財(cái)政本級收入合計(jì)達(dá)31976億元，同比增長14.4%，而去年同期增速為35.9%，增速下滑超過21個(gè)百分點(diǎn)。
財(cái)政收入增幅大降和經(jīng)濟(jì)增速放緩直接相關(guān)。北京市財(cái)政局表示，北京上半年財(cái)政收入大幅放緩，這主要是今年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較上年有所放緩，加上宏觀調(diào)控政策等原因，致使與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的主體稅種增幅偏低或呈現(xiàn)負(fù)增長。
同時(shí)，隨著房地產(chǎn)調(diào)控已步入深水區(qū)，地方財(cái)政一向依賴的土地出讓金收入出現(xiàn)“斷炊”現(xiàn)象。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，上半年地方政府性基金本級收入13666億元，同比減少4142億元，下降23.3%，主要是國有土地使用權(quán)出讓收入11430億元，同比減少4342億元，下降27.5%。
這一現(xiàn)象在“北上廣”等一線城市更為嚴(yán)峻。據(jù)鏈家地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)，包括北京、上海、廣州和深圳在內(nèi)的一線城市2012年上半年土地出讓金僅為429億元，同比下降56.4%，各項(xiàng)指標(biāo)也均降至2010年以來的最低點(diǎn)。北京今年上半年土地均價(jià)創(chuàng)3年來新低，成交量創(chuàng)4年新低，土地平均溢價(jià)率創(chuàng)5年最低，土地出讓金創(chuàng)5年最低。上半年，北京共計(jì)成交72宗土地，出讓金累計(jì)為144.88億元，僅為去年上半年327.2億元的44%。
據(jù)悉，上海今年上半年土地出讓金146.65億元，同比下降67.11%，土地成交面積211.39萬平方米，同比下降56.60%。廣州今年上半年共出讓住宅用地11宗，土地出讓金16.43億元，同比下降29%。
土地出讓金減少對地方政府最直接的影響無疑是財(cái)政創(chuàng)收能力減弱。以北京為例，數(shù)據(jù)顯示，2011年共實(shí)現(xiàn)土地出讓收入1233.68億元，占全部政府性基金預(yù)算收入的91%。而今年北京市政府性基金預(yù)算收入為1060.6億元，如果按照去年相同比例核算，那么需要完成土地出讓金收入為965億元，但上半年實(shí)際上僅完成了144.88億元。
在商品房銷售持續(xù)回暖情況下，地方政府開始趁熱集中推地，以緩解緊張的財(cái)政壓力。南京國土局更是一日連續(xù)發(fā)布41條土地出讓預(yù)告，廈門、廣州等地也在近期加速推地，地方政府推地?zé)崆橥教嵘?BR> 經(jīng)濟(jì)增速放緩，土地收入“斷炊”。與此同時(shí)，在“穩(wěn)增長”項(xiàng)目審批提速的背景下，地方財(cái)政資金配套壓力驟增。從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長周期來看，財(cái)政收入高增長的“黃金十年”已經(jīng)結(jié)束，地方財(cái)政吃緊可能成為一種常態(tài)。
迫于財(cái)政壓力，各地動(dòng)作頻頻。趁著商品房銷售回暖，地方政府趁熱集中推地，南京國土局一日連續(xù)發(fā)布41條土地出讓預(yù)告；在資源稅試點(diǎn)擴(kuò)大范圍見到稅收成效后，甘肅等多地爭搶煤炭稅改革試點(diǎn)；地方融資平臺(tái)舉債大門再度敞開，城投債審批發(fā)行提速，市場再擴(kuò)容。
有專家表示，可以預(yù)見，未來地方政府會(huì)嘗試多種措施以緩解財(cái)力之痛。但長期來看，要解決地方財(cái)政資金壓力問題，應(yīng)推出“允許地方政府陽光舉債與加快建立以房產(chǎn)稅、資源稅為主的地方主體稅種”這一政策組合。這或許是解決問題的良方。
配套資金或不足 城投債迅速擴(kuò)容
在上半年經(jīng)濟(jì)“破八”之后，預(yù)計(jì)新一輪“穩(wěn)增長”的政策將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)。從發(fā)改委審批的項(xiàng)目觀察，未來能源項(xiàng)目，以鐵路、公路、機(jī)場、農(nóng)田水利為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及節(jié)能減排等環(huán)保項(xiàng)目將成為投資主要方向。
“但與2009年不同的是，地方政府的資金配套可能不足。房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致地方土地出讓金減少，加之上一輪投資中一些在建工程還需要資金，地方政府在新一輪投資中可能有心無力。”某中部省份地方政府部門人士說。
有地方發(fā)改委官員指出，一些大項(xiàng)目需要先由企業(yè)提供20%左右啟動(dòng)資金，地方再配套一部分，然后銀行貸款再給予支持。但在經(jīng)濟(jì)前景不明朗的情況下，企業(yè)很難再提供啟動(dòng)資金，同時(shí)銀行壓力也很大，惜貸情緒非常嚴(yán)重，讓他們掏錢也不容易。
地方財(cái)政收入下滑，銀行惜貸情緒加重，地方政府舉債成為另一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。不過，全國人大二次審議的預(yù)算法修正案草案明確規(guī)定地方政府不能舉債，同時(shí)刪除了一審稿中關(guān)于地方政府舉債的規(guī)定。這意味著地方政府自主發(fā)債的“前門”再度關(guān)閉。
有參與預(yù)算法修訂討論的專家指出，2012年地方政府面臨償債高峰。今年既是地方融資平臺(tái)貸款到期的高峰期，也是2009年中央代地方發(fā)行的2000億元地方債的償債高峰期。2013年數(shù)萬億元城投債也將進(jìn)入還本付息階段，地方政府壓力劇增。“可能是考慮到地方龐大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，立法機(jī)關(guān)開始重新考量地方發(fā)債的問題。”
但面對龐大的債務(wù)壓力和“穩(wěn)增長”項(xiàng)目上馬面臨的資金緊缺，地方政府“借新還舊”的發(fā)債需求強(qiáng)烈，地方融資平臺(tái)借債的“后門”再度敞開——城投債在今年上半年迅速擴(kuò)容。
上半年發(fā)行的城投債平均年利率在6%左右，高于五年期存款利率，這對機(jī)構(gòu)配置也有足夠的吸引力。中金公司統(tǒng)計(jì)顯示，截至7月5日今年新發(fā)城投債達(dá)到4284億元，已接近去年全年的發(fā)行額。
與此同時(shí)，有關(guān)部門對城投債的審批也有放松、加速之勢。有媒體報(bào)道，由于地方政府融資需求高企，國家發(fā)改委正考慮允許非百強(qiáng)縣發(fā)行城投債，并在考慮推出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的私募債。對于納入中國銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管名單的融資平臺(tái)，也考慮適當(dāng)放松限制，如地方銀監(jiān)局可以證明其“滿足退出融資平臺(tái)的條件、正在辦理退出”，便可以申請發(fā)債。
與此同時(shí)，銀行間市場交易商協(xié)會(huì)對地方融資平臺(tái)發(fā)行中票和短融也開始松綁。“此前在地方政府融資平臺(tái)發(fā)債方面，該企業(yè)若是在銀監(jiān)會(huì)認(rèn)定的地方政府融資平臺(tái)名單內(nèi)，將不予發(fā)債注冊。而現(xiàn)在，協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)開始放松。”交易商協(xié)會(huì)人士稱。
據(jù)介紹，在名單上的公司有四類可發(fā)債，一是產(chǎn)業(yè)類公司，如從事高速公路、鐵路行業(yè)，有真實(shí)的現(xiàn)金流入；二是全民所有制企業(yè)；三是從事保障房建設(shè)；四是國發(fā)19號文明確允許融資的如地鐵、軌道交通等公益性項(xiàng)目。
擴(kuò)大資源稅試點(diǎn) 推進(jìn)房產(chǎn)稅改革
城投債成為地方政府面對債務(wù)壓力和財(cái)政壓力的現(xiàn)實(shí)選擇，但其風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見的。地方財(cái)稅收入增速下滑和土地出讓金下降已成基本趨勢，沒有足夠的地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐，城投債風(fēng)險(xiǎn)堪憂。
如何解決中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金問題？有專家建議，應(yīng)推出“允許地方政府陽光舉債與加快建立以房產(chǎn)稅、資源稅為主的地方主體稅種”這一政策組合。而央行行長周小川對此曾有過闡述。2011年4月，周小川在清華大學(xué)金融高端講壇上演講時(shí)曾指出，通過“市政債+財(cái)產(chǎn)稅”的組合，可避免地方政府過度依賴土地財(cái)政。
盡管預(yù)算法草案的再次修改暫時(shí)使市政債短期“難產(chǎn)”，但目前地方政府通過財(cái)政部代理發(fā)債的模式?jīng)]有改變，2012年計(jì)劃發(fā)債金額2500億元。同時(shí)去年底經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)的滬浙粵深四地政府自行發(fā)債試點(diǎn)，一定程度上代表了擴(kuò)大地方政府財(cái)務(wù)自主權(quán)的改革方向。中金公司認(rèn)為，這方面的改革不會(huì)走回頭路，將在合適的時(shí)機(jī)下繼續(xù)推進(jìn)。
此外，目前我國將財(cái)稅收入主要向中央集中，而轉(zhuǎn)移支付制度并不完善；與此同時(shí)，財(cái)力與事權(quán)不匹配是當(dāng)前中國公共財(cái)政建設(shè)面臨的突出問題，地方財(cái)政承擔(dān)大量的公共支出責(zé)任，但缺乏主體稅種，沒有相應(yīng)的財(cái)力保障。“從當(dāng)前形勢來看，把資源稅和房產(chǎn)稅發(fā)展為地方主體稅種的需求更加迫切。”財(cái)政部財(cái)科所所長賈康表示。
而正在推進(jìn)的營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)最終會(huì)導(dǎo)致營業(yè)稅的取消，但目前營業(yè)稅在地方財(cái)政收入中占據(jù)重要位置。“在這種形勢下，從降低間接稅比重、推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍改革的需求來看，房產(chǎn)稅改革的必要性更加突出。對我國來說，房產(chǎn)稅改革的最大意義首先在于能夠?yàn)榈胤秸峁┓�(wěn)定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設(shè)得到重大推進(jìn)，間接為其他改革和全局配套改革的順利推進(jìn)提供支撐。同時(shí)，該稅還有利于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并強(qiáng)化政府應(yīng)發(fā)揮的再分配的功能作用。”賈康認(rèn)為。
資源稅改革也應(yīng)進(jìn)一步深化。實(shí)際上，2010年下半年在新疆啟動(dòng)的資源稅改革表明，在地方資源富集區(qū)，資源稅可以成為地方稅中具備支撐力的稅源。
深化資源稅改革，擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征范圍已被列為2012年經(jīng)濟(jì)工作中的主要任務(wù)之一。對此，有專家建議，有關(guān)部門應(yīng)把握時(shí)機(jī)，爭取盡快將煤炭等重要資源品種納入資源稅從價(jià)計(jì)征范圍，并適當(dāng)提高稅負(fù)水平。隨著今后品種覆蓋面的擴(kuò)大，其對地方財(cái)政的支撐作用將更為明顯。