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山東濱州市鄒平縣九戶鎮(zhèn)的再生資源生產(chǎn)廠，用自主研發(fā)的生產(chǎn)機(jī)械，把回收來(lái)的廢舊塑料經(jīng)粉碎、清洗、挑揀、瀝干、加溫、拉伸、打卷等流程，生產(chǎn)出60余種打包帶，生產(chǎn)工藝環(huán)保無(wú)污染。該廠每年消耗處理廢舊塑料萬(wàn)余噸。新華社發(fā)(董乃德 攝) |
面對(duì)“全國(guó)335個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有272個(gè)存在人類活動(dòng)”的現(xiàn)狀，多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的環(huán)保部和國(guó)家林業(yè)局專家認(rèn)為，除了盡早制定并實(shí)施位階更高、效力更強(qiáng)的“自然保護(hù)區(qū)法”，并建立發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度，理順保護(hù)區(qū)和所在地、中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，才能從根本上杜絕自然保護(hù)區(qū)“供血不足”而進(jìn)行違規(guī)經(jīng)濟(jì)開發(fā)甚至引進(jìn)重工業(yè)項(xiàng)目。
嚴(yán)峻生態(tài)形勢(shì)催生保護(hù)區(qū)立法
記者獲得的一份環(huán)保部最新文件顯示，我國(guó)生態(tài)安全形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，生態(tài)系統(tǒng)仍不穩(wěn)定，生態(tài)功能仍呈現(xiàn)退化趨勢(shì)。這突出表現(xiàn)在：首先，生物多樣性下降勢(shì)頭尚未得到有效遏制，我國(guó)野生高等植物瀕危比例高達(dá)15%至20%，233種脊椎動(dòng)物面臨滅絕，44%的野生動(dòng)物數(shù)量呈下降趨勢(shì)。
其次，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)普遍存在人員少、管護(hù)能力不足等問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)擠占和影響保護(hù)區(qū)現(xiàn)象相當(dāng)普遍和嚴(yán)重。遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，全國(guó)335個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有272個(gè)存在不同程度的人類活動(dòng)，其中人類活動(dòng)劇烈的有26個(gè)，占7.8%；人類活動(dòng)明顯的占22%；人類活動(dòng)比較明顯的占31%。部分自然保護(hù)區(qū)空間結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，一些珍稀瀕危特有物種及其棲息地還沒有建立保護(hù)區(qū)。
記者從環(huán)保部獲得的《中國(guó)生物多樣性伙伴關(guān)系與行動(dòng)框架國(guó)家項(xiàng)目文件》(簡(jiǎn)稱“國(guó)家項(xiàng)目文件”)認(rèn)為，我國(guó)在上世紀(jì)90年代初頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》在立法方面還是很有先進(jìn)性的，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)存在以下局限性：“盡管一些可持續(xù)性活動(dòng)(如農(nóng)業(yè)或生態(tài)旅游)可以計(jì)入有效性保護(hù)戰(zhàn)略的一部分”，但是相關(guān)的法規(guī)卻禁止這些活動(dòng)。現(xiàn)有的法律沒有明確保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的所有權(quán)，從而引發(fā)了種種矛盾。
“我國(guó)20世紀(jì)八九十年代頒布的兩部自然保護(hù)區(qū)的法規(guī)，效力位階低，缺乏法律的強(qiáng)制性，在實(shí)踐中暴露出諸多問(wèn)題，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和自然保護(hù)事業(yè)的要求。”曾為《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告》撰寫自然保護(hù)區(qū)專章的中國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)委員沈孝輝也告訴記者類似的觀點(diǎn)。
沈孝輝強(qiáng)調(diào)，在自然保護(hù)區(qū)法中必須明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)、野生生物和自然景觀的國(guó)家屬性，屬于國(guó)有資產(chǎn)，而非地方政府或主管部門的財(cái)產(chǎn)。具體而言，沈孝輝建議，新法律必須杜絕將自然保護(hù)區(qū)這類社會(huì)公共資源轉(zhuǎn)化為部門資源或地方資源，從而被利益集團(tuán)掌控。要多設(shè)幾道“關(guān)卡”，從嚴(yán)控制保護(hù)區(qū)及其功能區(qū)的調(diào)整，嚴(yán)格禁止將保護(hù)區(qū)增加“開發(fā)區(qū)”的功能關(guān)卡，將經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目和內(nèi)容徹底剝離出去。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，全國(guó)人大正在起草“自然遺產(chǎn)保護(hù)法”，將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)納入立法范圍。
保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待建立
資料顯示，自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。據(jù)法律規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動(dòng)植物的集中分布地，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)。緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)。
對(duì)于“十二五”時(shí)期的自然保護(hù)區(qū)管理，上述環(huán)保部最新文件顯示，環(huán)保部強(qiáng)調(diào)“積極支持創(chuàng)建，嚴(yán)格對(duì)待調(diào)整；督辦停補(bǔ)限批，提升監(jiān)管效能；區(qū)分輕重緩急，解決遺留問(wèn)題；鼓勵(lì)公眾參與，增強(qiáng)保護(hù)動(dòng)力”，力促各類擠占和影響自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)得到有效防控。
具體到2012年，環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰要求，要深化自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督檢查。其中包括：?jiǎn)?dòng)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的研究工作，制訂保護(hù)區(qū)分類管理辦法，開展國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)及實(shí)地核查，對(duì)違法違規(guī)活動(dòng)予以查處，并提出明確的整改要求。開展省級(jí)自然保護(hù)區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)試點(diǎn)。強(qiáng)化涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管，防治不合理的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)保護(hù)區(qū)造成不利影響。
“使相關(guān)地區(qū)、相關(guān)群眾不因保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性而受到經(jīng)濟(jì)損失，反而能公平分享到保護(hù)帶來(lái)的好處。”在日前召開的中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)第一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)發(fā)表講話稱，為了避免各地方將生態(tài)保護(hù)等同于“經(jīng)濟(jì)停步”，從當(dāng)前看，最重要的是建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。要注意做好生物多樣性地區(qū)扶貧開發(fā)和改善民生的工作。
上述國(guó)家項(xiàng)目文件也承認(rèn)，許多情況下，地方群眾可能喪失了土地進(jìn)入權(quán)，還可能遭受野生動(dòng)物活動(dòng)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失。因此需要建立相應(yīng)補(bǔ)償措施。但是保護(hù)區(qū)的資金卻不包括這部分補(bǔ)償費(fèi)用。這種情況只能在其他國(guó)家級(jí)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中得到資助，不過(guò)對(duì)生物多樣性問(wèn)題可能就關(guān)注不到。
李克強(qiáng)要求，要把生物多樣性保護(hù)納入生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策，通過(guò)財(cái)稅體制給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和制度支持。特別是對(duì)國(guó)家確定的生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，要加快建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政部要抓緊研究繼續(xù)深化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)及相關(guān)問(wèn)題，總結(jié)地方試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，建立激勵(lì)和約束機(jī)制。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，環(huán)保部正在給財(cái)政部擬定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)方案。環(huán)保部相關(guān)人士向記者分析道，與國(guó)外環(huán)保受益地區(qū)直接向環(huán)境保育地區(qū)“輸血”相比，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更適用于通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制實(shí)現(xiàn)，從各地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)看，“如果沒有中央政府居中做主，發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)苛責(zé)欠發(fā)達(dá)地區(qū)稱保護(hù)環(huán)境是應(yīng)盡義務(wù)而不愿意‘輸血’，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則指責(zé)發(fā)達(dá)地區(qū)占盡好處、不愿扶貧”。
專家呼吁中央撥款國(guó)家保護(hù)區(qū)
在中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)方面，環(huán)保部一位不愿透露姓名的專家指出，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能為國(guó)家?guī)?lái)重大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，但對(duì)于該保護(hù)區(qū)所在的地市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并不能帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，而當(dāng)前的法規(guī)和規(guī)章體系只強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)的事權(quán)，即應(yīng)盡保護(hù)義務(wù)；但并未賦予其充足的財(cái)權(quán)，即財(cái)政保障不足。
現(xiàn)行的《自然保護(hù)區(qū)條例》即規(guī)定：“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排。國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助。”
然而，上述國(guó)家項(xiàng)目文件指出，政府投入主要集中在建立新的保護(hù)區(qū)(特別是國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū))。對(duì)于現(xiàn)有保護(hù)區(qū)和地方保護(hù)區(qū)的運(yùn)行費(fèi)用往往照顧不到。相應(yīng)來(lái)講，許多資金投入到基礎(chǔ)建設(shè)，而不是保護(hù)管理方面。
具體而言，在土地使用權(quán)方面，上述國(guó)家項(xiàng)目文件也承認(rèn)：“負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)管理的機(jī)構(gòu)不能掌控保護(hù)區(qū)的土地使用。相反地方權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地使用權(quán)管理，并有可能把它移交另一家機(jī)構(gòu)來(lái)管理。……因此，在保護(hù)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了許多投資性活動(dòng)，如采礦和城鎮(zhèn)建設(shè)，其中甚至涉及一些政府出資的項(xiàng)目如修路和造林。”
上述環(huán)保部專家進(jìn)一步分析稱，由于所在地大多處于貧窮的偏遠(yuǎn)山區(qū)，地方配套資金執(zhí)行情況并不理想；此外，中央財(cái)政只設(shè)立了保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金，尚未納入中央預(yù)算的常規(guī)科目。“因此，一味地批評(píng)地方政府不重視保護(hù)區(qū)建設(shè)，或者一味地批評(píng)保護(hù)區(qū)‘頂風(fēng)作案’，是不公平的。”
他建議，比較理想的財(cái)權(quán)事權(quán)分配體制，應(yīng)該是同時(shí)在設(shè)立和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)方面，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)歸國(guó)家管，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)歸省里管，市級(jí)自然保護(hù)區(qū)歸市里管。
沈孝輝也認(rèn)同這一觀點(diǎn)。他接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，起碼在國(guó)家級(jí)這一級(jí)的自然保護(hù)區(qū)，其運(yùn)行費(fèi)用需要中央財(cái)政統(tǒng)一撥款。當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)遵循屬地管理規(guī)則，絕大部分保護(hù)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部由地方指定，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政劃撥，“就不可避免地要為各地方的利益服務(wù)，從而出現(xiàn)了一系列的礦產(chǎn)開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)”。
環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所研究員蔣明康向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》透露，當(dāng)前中央和地方財(cái)政正在花大力氣解決自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。蔣明康堅(jiān)持，靠招商引資解決保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，既可能損害生物多樣性而不被容忍，也可能面臨所籌款項(xiàng)被少數(shù)地方政府挪用的窘境。
此外，在“嚴(yán)禁開設(shè)與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)方向不一致的參觀、旅游項(xiàng)目”的大前提下，上述環(huán)保部專家建議，國(guó)家應(yīng)允許自然保護(hù)區(qū)建立自我“造血機(jī)制”。他舉例稱，如在保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)搞一些農(nóng)家樂之類的生態(tài)旅游，此舉可以促進(jìn)區(qū)內(nèi)居民與外地游客的和諧相處，但“一般不允許引進(jìn)囊括衣食住行的大型度假村項(xiàng)目”。
中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員閔慶文則向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，在保護(hù)區(qū)內(nèi)和周邊生活的一些老百姓，他們的生存和發(fā)展都受到限制。他建議，依托當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢(shì)，可以適當(dāng)開發(fā)一些旅游項(xiàng)目，讓當(dāng)?shù)氐睦习傩湛梢酝ㄟ^(guò)販賣一些自己制作的木刻、貝殼紀(jì)念品維持生計(jì)。
閔慶文說(shuō)，由于自然保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)活動(dòng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制，作物都不施化肥、農(nóng)藥，建議允許在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)外開展小范圍的特色農(nóng)產(chǎn)品銷售，推出“生態(tài)認(rèn)證”的當(dāng)?shù)仄放疲韶?cái)政投入補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。
但上述國(guó)家項(xiàng)目文件對(duì)此提醒：“保護(hù)區(qū)自然資源可持續(xù)性利用：中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的資金有約40%來(lái)源于自然資源利用。主要來(lái)源是旅游相關(guān)活動(dòng)，如保護(hù)區(qū)管理部門發(fā)售門票、提供食宿和交通。其他資源收益包括采摘和栽種經(jīng)濟(jì)作物。盡管這些舉措緩解資金緊張問(wèn)題以及與周邊社會(huì)的沖突問(wèn)題，相關(guān)法律問(wèn)題卻并不明晰。如果管理不善，很有可能削弱生物多樣性保護(hù)這一重點(diǎn)問(wèn)題。”