中國經濟網編者按：今年兩會期間，全國人大代表、河南嵩山少林寺方丈釋永信聯合15名全國人大代表向大會提出了《關于加強城市管道燃氣行業管理、規范市場競爭的建議》。中國經濟網記者就城市管道燃氣行業亂象進行了調查。現將隆安律師事務所主任、高級合伙人陳旭撰寫的相關文章刊登如下，供讀者參考：
根據《市政公用事業特許經營管理辦法》（原建設部126號令，自2004年5月1日起施行）第二條，市政公用事業特許經營是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。城市供氣、供水、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業依法實施特許經營的，適用《市政公用事業特許經營管理辦法》。
但在城市管道天然氣領域，因特許經營權引發的侵權糾紛不斷，一些進入訴訟程序的侵權案件在審理過程中存在諸多缺乏法律依據的情形，導致案件久拖不判，或者被侵權方贏了官司卻丟了特許經營權。
本文從燃氣特許經營權侵權糾紛案發生的原因、法律后果方面做一些梳理總結、分析，并就如何加強行業管理提供一些參考意見。
特許經營權的授予與取消
根據原建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）第二條和第四條規定：“國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權，負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。”根據上述規定特許經營許可機關應為：直轄市、市、自治州、縣、自治縣人民政府。
地方政府依據《辦法》出臺了一些配套法規和政府規章，如地方性法規和政府規章規定其他行政機關有行政許可權的，也可以成為特許經營的行政許可機關。總體而言，特許經營權的授予主體是市或區（市）縣人民政府，經濟開發區管理委員會、高新區管理委員會一般不能成為特許經營協議的簽約主體。
由于此前個地方政府在特許經營權授予和取消方面存在一定的自由裁量空間，導致燃氣行業亂象叢生，國務院以583號令出臺了《城鎮燃氣管理條例》（自2011年3月1日起實施）其中第十四條規定兩種取得燃氣經營權的類別：一是政府投資建設的燃氣設施，應當通過招標投標方式選擇燃氣經營者；二是社會資金投資建設的燃氣設施，投資方可以自行經營，也可以另行選擇燃氣經營者。
對特許經營的單方取消權，原建設部在《辦法》的第十八條作了明確規定，獲得特許經營權的企業在特許經營期間有下列行為之一的，主管部門應當依法終止特許經營協議，取消其特許經營權，并可以實施臨時接管：（1）擅自轉讓、出租特許經營權的；（2）擅自將所經營的財產進行處置或者抵押的；（3）因管理不善，發生重大質量、生產安全事故的；（4）擅自停業、歇業，嚴重影響到社會公共利益和安全的；（5）法律、法規禁止的其他行為。
除此之外，運營企業與各級政府簽訂《特許經營協議》時，可以約定特別解除條款。
《辦法》雖然對燃氣特許經營權的取得程序、方式俱作了規定，但在實際執行當中，各地方政府在取得程序、方式等方面留有較大自主空間。于是，各種直接的、間接的侵權行為就在這些自主空間中蔓延和滋生。
侵權的原因分析
在司法實踐中，已經拿到燃氣特許經營權的企業被侵權的原因主要集中在以下兩個方面：
1、客觀層面：主要是運營企業氣源供應不足，無力開發或拓展新區域，致使政府部門不滿意，而覬覦燃氣特許經營權的第三方以解決氣源問題為由進入，造成對運營企業的侵權；
2、地方政府基于自身發展利益的考慮，另行引入第三方進入。這通常會采取以下做法：
（1）原取得特許經營權的行政區域與其他行政區域合并，合并后的新區域政府不認可原協議內容；或者強行割裂原有行政區域，使民用用戶和工商業用戶分離，取得特許經營權二次授予的基礎，最終導致“一女二嫁”侵權事實的發生。
（2）簽訂特許經營協議的政府上級單位以下一級政府無資格簽訂特許經營協議為由，不認可其簽訂的協議；
（3）上級政府將某較大區域特許經營權拍賣或招投標給另一企業，政府領導層面決定整合該區域（包括已經授予特許經營的區域）內燃氣經營市場；
（4）政府默許、縱容第三方進入實施侵權。
（5）政府不一定取消先進入公司的特許經營權，但后進入者可以申請撤銷在先的特許經營權。如競爭對手利用政府領導換屆、換人的契機，以程序不合法為由要求撤銷授權。
從導致侵權事實發生的上述原因來看，原獲取特許經營權的公司遭受侵權亦有自身原因。首先，在觀念上存在認識不足。認為已經取得特許經營權就高枕無憂了，于是就想當然的認為地方政府部門必然會積極配合，從而疏于對特許獨家經營權的宣傳，一些政府部門、用戶甚至不知道該公司持有特許獨家經營權，給第三方可乘之機；其次，對侵權的敏感性較差，如侵權單位已經鋪設或鋪完管道了，運營企業還未發現；由于自恃拿到的是特許獨家經營權，且與當地政府關系處理不到位，導致地方政府對第三方介入大開綠燈。
侵權的表現形式
通過對新奧燃氣惡意侵犯唐山灤縣兆薪燃氣特許經營權案，以及撫順、焦作、南京江北區以及石家莊燃氣特許經營權侵權糾紛案的分析，不難得出侵權主要有以下幾種表現方式：
1、政府部門雖未取消先進入公司的特許經營權，卻不批準該公司開發新項目，但允許競爭對手入住該區域開發新項目。
2、政府部門將已經被授予特許經營權的區域重新進行招投標；
3、政府以梳理完善特許經營權的形式達到整合市場的目的，限制或逐步取消已授予的特許經營權。
4、政府利用監管的行政職權，人為夸大經營中的不利因素或事故的不利影響，干擾正常的特許經營權經營，甚至直接取消已授予的特許經營權。
5、燃氣經營的競爭對手和政府均欲整合市場，政府通過尋找先進入公司缺陷或瑕疵的方法對其施以行政處罰，限制其進一步發展或削弱其特許經營權，直至其經營陷于困境，達到取消其特許經營權的目的。
6、競爭對手尋找機會采取實際占有、滲透的方式侵犯先進入公司的特許經營權。
7、競爭對手利用在行政資源的優勢，對先進入公司新建項目建設的審批制造諸多困難。
8、競爭對手通過參與當地政府制定加氣站規劃的編制和審批工作的方式，大幅抬高加氣站市場的準入門檻，造成先進入公司難以介入該區域。
相關政策建議
1、為了加大法律法規的約束力，關于特許經營權的法規應提高等級，至少要上升到行政法規，在此基礎上，由國務院相關主管部門根據行政法規出臺專門的燃氣特許經營規章。
目前規范管道燃氣特許經營權的文件，全國性的只有原建設部出臺的《市政公用特許經營管理辦法》，各地有一些地方性燃氣法規和市政公用特許經營管理法規或規章及規范性文件等，并沒有法律或行政法規的規范，建議提高該等法律的效力等級，加大保護力度。同時，針對目前實際運營中出現的一些常見糾紛問題，應當給出明確的解決辦法。
例如，在已經發放特許專營權的區域內，對于城區擴容所新增的燃氣用戶群，究竟是否還屬于原來的特許專營權范圍。或者，國家可以不做統一規定，但必須強制要求地方政府在發放特許經營權時在合同中將此點列出。
2、明確規定在特許經營權有效期內，地方政府不得重復授予某行政區域特許經營權，禁止出現同一地區燃氣特許經營權授予兩家的情況，并明確政府解除特許經營協議或者取消特許經營權后企業的救濟途徑。當然，類似問題尚需要針對實際情況，出臺實施細則。
3、明確政府違法違約成本，對于鋌而走險、重復授予特許經營權以尋求利益的主體，必須明確追究主管部門及其負責人的民事、行政甚至刑事責任等相關法律責任，做到責任到人。各級政府應當明確本級政府之內究竟由哪個行政主管部門負責監管下級政府的特許專營權發放，并建立相應的責任追究制度。
4、關于上游能源企業以自身資源優勢爭奪下游市場專營權的問題，國家相關部門應給出明確意見。例如，這是否屬于不正當競爭行為，是否構成壟斷侵權，等等。（隆安律師事務所主任
高級合伙人 陳旭 ）