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隨著土地市場明顯降溫，地方財政面臨的壓力也將逐步顯現 資料圖
地方財政面臨的壓力正逐步顯現。一方面，隨著房地產調控的推進，樓市成交持續低迷，土地市場隨之降溫，為此，各地均已不同程度地下調了今年土地出讓收入的預期；另一方面，國家正大力推進結構性減稅政策，這也將對地方財力造成一定影響。如何應對財政減收壓力，成為地方財政部門面臨的一道難題。
土地出讓收入預期下調
事實上，雖然2011年經歷了一年的房地產市場調控，但去年全國土地出讓收入仍然超預算完成。國務院發展研究中心副主任韓俊近日表示，去年我國土地出讓金收入超過3.15萬億元，遠超去年財政預算報告中提出的1.97萬億元的目標。
其中上海、北京等一線城市土地出讓收入均超預算完成。上海財政局對此表示，去年上海土地供應總量高于年初預期是造成超額完成預算的主要原因。北京財政局也表示，超預算主要是受商務中心區土地出讓收入規模較大等因素影響。
關于2012年整體土地出讓收入預算的匯總數據目前仍未公布，但根據此前陸續召開的地方兩會上傳出的信息來看，各地普遍預測今年國家繼續施行房地產市場調控政策會降低國有土地使用權出讓收入，并紛紛下調今年土地出讓收入預期。
北京市土地整理儲備中心數據顯示，2012年1月份北京市土地出讓金收入同比減少63.9%。而北京市2012年預算報告中提出，2012年北京市市級政府性基金預算收入將整體下降42.8%，其中主要是土地收入降幅較大，預計今年國有土地使用權出讓金收入約330.1億元，僅為去年的44.5%。
上海亦表示，2012年國家繼續實施房地產市場調控政策和優化調整土地供應結構，國有土地使用權出讓收入相應減少，今年上海國有土地使用權出讓收入預算安排343億元，下降25.6%。
河北財政廳相關人員對記者表示，2012年全省土地出讓收入安排1034.2億元，比去年減少16.3億元，同比下降1.5%。
結構性減稅影響將顯現
據了解，目前地方土地出讓收入除了主要用于相應地區征地拆遷補償成本性支出和城市建設支出外，近年來中央財政對于地方加大水利、教育和保障性住房等民生投入的要求，也紛紛落在了土地出讓收入上，要求地方必須從中提取一定比例資金用于上述支出。“實際上，土地出讓收入在這些用途上就幾乎不夠花了。”湖北省財政廳相關負責人對記者表示。
“房地產市場調控對土地出讓收入確實造成很大影響。”上述人員表示，但對于土地財政的萎縮是否會影響地方房地產市場調控政策，他表示對于財政部門來說這點并不是主要考慮的因素，“土地出讓收入作為政府性基金之一，是一筆專款專用的收入，因此土地出讓收入的減少對于地方可用財力造成的影響實際上是有限的，目前財政部門也沒有把其當成主要問題加以考慮。”
地方財政部門表示，相比起土地出讓收入的萎縮來說，今年將大力推進的結構性減稅對于地方財力的影響更受關注。隨著去年進行的個人所得稅改革影響逐步顯現，增值稅、營業稅起征點提高等相關政策的落實，營業稅改征增值稅（“營改增”）試點的推廣和取消行政事業型收費等相關改革措施的推進，都將對地方財力造成一定影響。
其中，在上海開展試點的“營改增”試點對相關稅負的減負作用已經顯現。據上海財政局統計，2012年1月全市地方財政收入完成566.5億元，比上年同期增長7.5%，增速遠低于去年1月41.4%的水平，也低于去年全年財政收入增長水平。
稅務專家表示，1月份的收入情況并不能完全反映“營改增”的減稅效果，還要再觀察幾個月才能作出進一步判斷。但總體來說，隨著今年“營改增”試點范圍的擴大，將有更多地區財政收入受到影響。
此外，個稅改革和清理道路收費對地方財政收入的影響也不能忽視。北京已表示，今年個稅收入增速將比去年下降20%。而在車輛通行費收入方面，上海表示，今年取消征收貸款道路建設車輛通行費將造成車輛通行費收入相應減少，預計今年通行費收入將下降78.6%。河北省財政廳也表示，今年車輛通行費收入將減收11.5%。
上述官員表示，受房地產市場調控、整體經濟下行壓力和結構性減稅等多方面因素影響，今年地方財政收入會面臨相當大的減收壓力。對地方財政部門來說，需要開動腦筋，積極應對各種挑戰，落實好結構性減稅措施。
地方稅將成今年稅制改革重點
中央將進一步加大對地方的“輸血”力度。記者獲悉，今年中央對地方的稅收返還和轉移支付規模或將突破4.4萬億元，繼續保持高增速。
對于目前地方財政面臨的困局，中央財經大學財政研究所主任曾康華表示，“土地財政”之路越走越窄，對此，國家已給出未來解決思路，“十二五”規劃中提出適當賦予地方稅收管理權限、調整財政體制和加大一般性轉移支付力度，正是為地方擺脫土地財政而提出的解決路徑。
在稅收體制改革方面，專家表示，目前擬開征的新稅種中，包括資源稅、環境稅和房產稅等都屬于地方稅范圍，未來將按照逐步增大地方稅收管理權限的方向，加大分稅制中地方稅收的比重。
將加大一般性轉移支付規模
中國社科院有關專家表示，當前專項轉移支付內容龐雜，項目設置交叉重復，資金使用分散，部分項目設計與地方實際需要脫節。此外，地方往往不能滿足專項轉移支付的配套要求，這些因素直接影響了地方可支配財力。
根據財政部統計，2011年中央對地方稅收返還和轉移支付支出共完成39900億元，增長23.4%，增速比2010年高出10個百分點。而根據此前的預算安排，其中一般性轉移支付約占46%，占比較前年提高5個百分點。
財政部部長謝旭人近日指出，2012年要增加一般性轉移支付規模和比例，清理歸并部分專項轉移支付項目，進一步均衡省以下財力分配。
對此，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文指出，今后加大一般性轉移支付規模不應僅僅依靠目前臨時性的規定，除了《預算法》外，未來還需要對轉移支付進行立法，以減少轉移支付的隨意性，保證一般性轉移支付的規模，使其成為一項制度。
中國社科院財經戰略研究院財政室主任楊志勇表示，從國際經驗來看，各國也往往有相對獨立的專門財政撥款委員會，負責財政轉移支付公式的確定和調整。未來中國也可成立專門的機構以提高財政轉移支付的效率，保證地方財力健康發展。
除此之外，一些地區目前也開始新的嘗試，試圖通過調整財政體制擺脫財力對土地的依賴。據了解，面臨未來土地財政萎縮的狀況，上海財政局近日發布的《上海市財政改革和發展“十二五”規劃》中提出，要適當提高與服務業和制造業發展密切相關的稅種收入中區縣財政的分享比例，適當降低與土地、房產直接相關的稅種收入中區縣財政的分享比例；調整優化土地出讓金收入和農業土地開發資金分配辦法。
《規劃》還明確，今后要將原屬市級集中征管企業的部分財政收入分享給區縣。上海方面表示，此舉是為了進一步從財政體制上引導區縣根據區域發展功能定位，集約利用土地資源，減少對房地產發展的依賴，加快推進經濟發展方式轉變。
未來將賦予地方適當稅權
除了財政體制的調整外，近年來稅制改革上的一些探索，也都有增加地方財力的考慮。專家表示，今年重點改革的幾個稅種如資源稅、環境稅和房產稅等，都屬于地方稅種。其中資源稅擴大征稅范圍、由從量計征變成從價計征和部分地區對居民自有住房開征房產稅的改革都屬于“增稅”范圍。
楊志勇表示，當前正研究開征的環境保護稅，其實質也是費改稅，即將目前征收的各種環境保護收費改為獨立征收的環境保護稅，未來還將保留地方稅種的性質。上述稅收改革都可對培養未來地方財源有不小貢獻。
謝旭人此前還提出，“十二五”期間要適當賦予省級稅收管理權限。專家建議，未來中國可采取“基本集中、適度放權”的模式，賦予省級政府對地方稅種的適當稅收立法權和管理權。
中央財經大學稅務學院院長湯貢亮表示，未來放權可分兩步走，一是賦予省級人大立法征收區域性地方稅種的權限，但應經過全國人大依法審查批準；二是擴大省級人大的稅政管理權，以地方稅為重點，允許省級人大立法機關有更多開征、停征、稅目、稅率和減免稅等管理權限。
土地財政亟待轉型
地方土地財政正隨著土地市場降溫而面臨困境。京滬等地1月財政收入出現負增長，未來可能將有更多城市財政收入面臨壓力。這勢必影響地方政府收支狀況，其中包括地方償債能力，以及地方財政投資項目的進展。
1月份，全國各地方財政收入排行榜上，北京、上海、重慶、廣州等一線城市增幅位列末尾，而且出現了近年少見的負增長，其中北京與去年同期相比下降10%，重慶下降16%，上海下降7.4%。
為此，各地也在積極應對。以上海為例，一方面，政府積極推進產業結構升級和轉型，擺脫對土地財政的依賴；另一方面，進行樓市政策微調，放松普通商品房標準，開放居住證滿三年的非戶籍家庭購買二套房。與此同時，北京、南昌、福州等十余個城市也均有各種樓市調控“微調”政策出現。
地方政府樓市調控政策的“微調”，背后是地方迫切促進樓市回暖的意圖。“當土地收入占地方財政收入一半以上時，地方政府怎么可能輕易擺脫土地依賴？除了賣地，還有哪個產業可以為地方政府提供數億甚至數十億元的財政收入？如果沒有了這塊收益，地方很多基礎設施投入、地方投資項目，都可能受阻。”一位房地產界人士稱。
去年9月，福州市政府出臺《福州市直接管理福清、長樂、閩侯、連江等四縣（市）財政體制實施方案》，并于今年1月1日起執行。根據方案，福州市對四縣（市）土地出讓收入每年適當集中、統籌使用。其中福清、長樂、閩侯三縣（市）定額上繳3億元，連江縣定額上繳0.8億元。以2012年為基期，每年上繳數按當年各縣（市）土地出讓收入增減幅度同比例增減。盡管文件稱此筆款項“專款專用”于四縣公共事務，但業內普遍將其解讀為緩解市級財政壓力的“輸血”之舉。
數據顯示，今年地方政府將進入償債高峰期，在沒有找到替代財路的情況下，地方政府一時還難以擺脫對土地財政的依賴。最近頻頻出現的地方政府樓市調控政策的“微調”，也在一定程度上反映出各地對土地出讓收入的關切。
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