冬春交替之際，正是農田水利建設的黃金時期，然而，水利部門在加緊投資建設過程中卻發現，我國一半以上耕地缺少基本灌排條件、半數左右的已有灌排工程老化失修或設施不配套……農田水利建設滯后已經成為我國農業穩定發展和國家糧食安全的硬傷。不僅如此，《經濟參考報》記者日前采訪水利部官員及相關專家還獲悉，就在上述問題給今春農田水利投資建設工作加壓的同時，相關投資政策中的“一刀切”問題也使得農田水利建設資金通路不夠暢。
任務繁重 半數以上農田存在水利“短板”
據統計，到2009年底，全國農田有效灌溉面積達到8.89億畝，占全國耕地49%的灌溉面積生產了全國75%的糧食和90%以上的經濟作物，為我國農業穩定發展和國家糧食安全作出了重要貢獻。但這些“居功至偉”的耕地，卻有一半以上基本是在靠天吃飯。
水利部數據顯示，目前全國有一半以上耕地缺少基本灌排條件，有40%的大型灌區骨干工程、50%至60%的中小型灌區、50%的小型農田水利工程設施不配套、老化失修，大型灌排泵站設備完好率不足60%，設施老化失修嚴重，山丘區、牧區水利和節水灌溉發展滯后。小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”設施損毀嚴重，農田水利設施不足的問題越來越嚴重，狀況令人堪憂。在上述現象中，農田灌溉“最后一公里”問題最為突出——即在全國不少地方雖然農田水利基礎設施基本配套到位，但由于基層水利服務體系線斷、網破、人散，管理的薄弱問題影響到農田水利作用的發揮。記者赴南方幾省調研時發現，很多地方水庫里波光粼粼，儲水充足，但耕地卻十分干旱。田間沒有“毛細血管”，即便是有水也無法實現灌排。
“今年的長江中下游和淮河流域干旱，以及近兩年的西南特大干旱和北方冬麥區干旱再次證明，農田水利建設滯后已經成為我國農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。”水利部部長陳雷日前在會議上指出，只有繼續加大冬春農田水利基本建設力度，盡快改變農田水利建設滯后狀況，才能不斷提高農業綜合生產能力、增強農業發展后勁。
中國社科院農村發展研究所研究員于法穩接受《經濟參考報》記者專訪時說，近些年，我國通過實施大中型灌區節水改造以及灌排泵站的更新改造，對灌區的水利設施條件的改善起到了極大的推動作用。與此相比，一些灌區末級渠系、田間配套工程嚴重滯后，即“最后一公里”問題比較嚴重，影響了水資源的有效利用，以及農業生產用水。同時，在進行農田水利設施建設方面，更多地關注了灌溉設施的建設，對于排水設施關注不夠，以至于遇到洪澇之時，束手無策。因此，今年春天，我國農田水利建設的重點除了重點解決“最后一公里”外，還應在排灌設施建設方面加大力度。
投資加碼 “十二五”計劃投資3600億 今春將超2400億
2011年中央一號文件，是新中國成立以來中央首個關于水利的綜合性政策文件。文件以水利改革發展為主題，力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。這就是抓住了當前水利這個薄弱環節。
水利部副部長矯勇介紹，一號文件明確提出要突出加強五個水利薄弱環節，其中首當其沖就是要大興農田水利建設。計劃到2020年，基本完成大型灌區、重點中型灌區續建配套和節水改造任務。擴大節水、抗旱設備補貼范圍，大力發展節水灌溉。“十二五”期間新增農田有效灌溉面積400萬畝，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。
水利部總規劃師周學文表示：“十二五”期間水利的總投資大概達到1.8萬億左右，其中用于農田水利建設的資金約占20%，即3600億元左右。一般來說，農田水利、城市供水系統以及水土保持項目的單體規模較小，大型水利項目主要集中在調水工程、江河治理和防洪工程等。和過去相比，2011年中央一號文件出臺之后，農田水利的重要性將得到突出，投資比例也在加大。
水利部最新消息顯示，去年冬天、今年春天我國農田水利建設各項主要指標都將有所增長，其中，總投資較上年增加10%以上，超過2400億元；農民投工投勞較上年增加5%以上，超過35.8億個；完成土石方量較上年增加15%以上，超過97億立方米；新增旱澇保收面積、新增和改善灌溉面積、新增除澇面積、發展節水灌溉工程面積、治理水土流失面積和新增農村安全供水受益人口等主要效益指標明顯好于上年。
記者了解到，去年我國明確4萬億投資水利后，對改善農村水利設施狀況也起到很大作用，但卻同時暴露出農田水利投資政策在要求地方配套資金方面“一刀切”的問題。于法穩調研我國農田水利時發現，那些財力無法進行如此匹配、又為了拿到更多中央投資的地方政府，不得不采用造假這一下策。
“我認為，國家水利建設投資政策需要進行適當調整。”于法穩告訴記者，對于國家糧食主要產區而言，為保證國家糧食安全方面做出了很大貢獻，也失去了很多發展機遇。對于這部分地區，從國家層面上需要采取相應的政策措施，保證其農田水利建設資金需求。對于老少邊窮的區域而言，由于經濟水平相對落后，也難以實現資金的配套。
為此，他建議在全國范圍內，特別是小型水利建設重點縣開展地方配套資金落實情況的調研。結合不同區域、地域的經濟特點，根據經濟發展水平(比如人均GDP)劃分出幾個不同的區域，每個區域規定一定的配套比例，如貧困地區不再要求資金配套，對國家水利資金配套政策進行適當調整。
此外，他表示，對于低山丘陵地區的小塘壩、小水窖等工程，在農業生產、增加農民收入、保持農村社會穩定中發揮了很大的作用，這些地區的規模和平原地區的規模是無法相比的，國家在制定農田水利投資政策時，需要根據不同區域的特點，針對山區、丘陵區無法實現平原地區規模化集中連片的特點，在灌溉面積方面不能有過高要求，在項目申報要求中不能搞“一刀切”，否則只能迫使基層水利部門進行虛假申報。
困境待解 盡快制定《農田水利實施管護條例》
于法穩在調研過程中還發現，一些農田水利設施建設一年之后就出現了損毀、渠道不暢等問題，如果不能得到及時維修，將會導致更大范圍的損毀。而實際上目前很多地方的農田水利設施就處于“農民管不了，集體管不好，政府管不到”的“三不管”境地。
對于上述困境，有關部門最近幾年一直在推行農民用水協會試圖破解。但于法穩說，實際調研情況表明，農民用水協會管護的效果并不樂觀。特別是在中、西部地區的一些小型灌區，由于中央水利建設項目在申請時，常硬性規定地方需要成立用水戶協會。地方為了滿足中央要求，常常臨時成立所謂的用水戶協會，只有章程，沒有相應的人員、地點，實際還是原來的鄉鎮和村委會干部在負責。
于法穩認為，要解決農田水利“三不管”問題，應考慮兩方面的內容：一是重新思考村委會在小型農田水利設施管護中的作用。國家對農村發展的重視，村里包括農田水利在內的基礎設施在年年增加，村委會領導很多都是地方上有威信、有工作經驗的人員，通過一定的制度安排，充分發揮他們在管理這些公共設施的作用，是可以做到高效的。不一定在水利建設項目申請中必須“要有農民用水協會”這種硬性規定。二是盡快制定《農田水利實施管護條例》。在農田水利建設方面，國家的政策、法律法規偏少，特別是管護主體還不具體明確，農業水費的繳納沒有具體的文件規定，個別地區誤認為農業水費屬于增加農民的負擔取締，造成管護工作無章可循。農田水利建設管理工作是一項長期持久的工作，為了使越來越多、越來越完善的農田水利設施長期發揮效益，需要國家層面出臺相應的配套管理條例，對具體事項做出規定，建議國家需要盡快制定出臺《農田水利實施管護條例》，為農田水利工作者開展工作提供有力的依據，以規范農田水利設施的管護行為，切實加強農田水利設施的管護工作。促進農田水利工程管護向規范化、制度化方向發展，做到有章可循，有法可依，保障農田水利工程得到長期穩定的發展。此外，還要充分利用廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體，大力宣傳項目管護規定，加大對破壞農業基礎設施行為的打擊力度，不斷提高群眾的管護意識。