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當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月21日，歐盟委員會(huì)表示，將從明年1月1日起如期實(shí)施征收航空“碳稅”的政策。當(dāng)天，歐盟最高法律機(jī)構(gòu)歐盟法院作出裁定，宣布?xì)W盟將要實(shí)施的這一政策未違反國(guó)際法，并駁回美國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)就此提出的訴訟。
在歐盟法院作出這一裁定的當(dāng)天，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)氣候事務(wù)的委員康妮·赫澤高通過(guò)其發(fā)言人正式宣布，盡管有眾多國(guó)家強(qiáng)烈反對(duì)，歐盟征收航空“碳稅”的政策仍將如期實(shí)施。
消息公布后，再度引發(fā)軒然大波。據(jù)新華社報(bào)道，美國(guó)運(yùn)輸部在歐盟法院宣布裁決后，立即發(fā)表公報(bào)指出，無(wú)論是在司法層面還是在政治層面，美國(guó)都強(qiáng)烈反對(duì)歐盟將其政策強(qiáng)加于他國(guó)的做法。
12月22日，中國(guó)外交部發(fā)言人劉為民對(duì)此表態(tài)，中方反對(duì)歐方強(qiáng)行實(shí)施單方面立法的做法。他指出：“我們希望歐方慎重行事，以積極務(wù)實(shí)的態(tài)度，與包括中方在內(nèi)的有關(guān)方面妥善協(xié)商處理此事。”
盡管遭到了各方反對(duì)，歐盟還是選擇一意孤行。
早在2008年，歐盟就通過(guò)了將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系的法案。該法案要求從2012年開(kāi)始，全球航空公司在歐洲機(jī)場(chǎng)起降航班須為其全程碳排放向歐盟“買單”。具體征收辦法是：以2004年~2006年3年全球航空公司飛往歐盟境內(nèi)航班總量產(chǎn)生排放的平均值的97%作為免費(fèi)額度。這一免費(fèi)額度被具體分配給全球各航空公司，從2012年起，航空公司排放超過(guò)分配額度的，就要到歐盟碳排放交易市場(chǎng)購(gòu)買碳排放額度。如果額度用不完，亦可以出售。
由于歐盟碳排放體系免費(fèi)配額計(jì)算公式采取的是“祖父原則”，體現(xiàn)在溫室氣體減排上就是“航空公司歷史排放量越多，現(xiàn)在獲得的免費(fèi)配額也就越多”，這顯然對(duì)處于發(fā)展中的國(guó)內(nèi)航空公司而言，將形成極大的限制。
而正在大力拓展國(guó)際市場(chǎng)的中國(guó)航空公司將可能為該法案付出巨額成本，早前估算的2012年購(gòu)買碳排放配額的費(fèi)用即為8億元，2020年則增至30億元以上。我國(guó)國(guó)航、南航、東航三大國(guó)有航空公司都被納入征收碳排放費(fèi)名單。除了國(guó)有航空公司外，包括春秋航空、吉祥航空等在內(nèi)的民營(yíng)航空公司，國(guó)泰航空等在內(nèi)的港澳航空公司和多家貨運(yùn)航空公司等都被納入名單，并分屬不同歐盟成員國(guó)管理。對(duì)于這一“綠色買路錢”，中國(guó)航空企業(yè)都持堅(jiān)決反對(duì)的態(tài)度。
中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、東航集團(tuán)總經(jīng)理劉紹勇，此前在會(huì)見(jiàn)歐洲委員會(huì)氣候與環(huán)境代表團(tuán)時(shí)就表示，中國(guó)航協(xié)堅(jiān)決反對(duì)將航空業(yè)納入歐盟的碳排放體系，最重要的原因就是歐盟的舉措超越了自身的管轄權(quán)，嚴(yán)重違反了國(guó)際法。他說(shuō)，歐盟方面不要有任何幻想，雙方要探討的不是多與少的問(wèn)題，而是有和無(wú)的問(wèn)題，即便收1%也是不合法的，不能把航空業(yè)納入歐盟的碳排放體系。他透露，中國(guó)航空業(yè)者準(zhǔn)備正式起訴歐盟，同時(shí)還會(huì)采取其他的進(jìn)一步行動(dòng)。
聲音
中國(guó)航協(xié)要求中國(guó)航空公司對(duì)歐盟碳排放體系采取“三不”政策
本報(bào)訊
記者許曉泓報(bào)道：基于歐盟碳排放交易體系即將于2012年1月1日正式實(shí)施，中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)魏振中近日對(duì)本報(bào)記者發(fā)表了該協(xié)會(huì)對(duì)此事的應(yīng)對(duì)態(tài)度。
魏振中說(shuō)，中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)界高度關(guān)注民航活動(dòng)對(duì)氣候的影響問(wèn)題，明確提出“綠色航空
低碳飛行”的發(fā)展理念，并且積極參與聯(lián)合國(guó)、國(guó)際民航組織和我國(guó)政府的節(jié)能減排行動(dòng)。但是，中國(guó)航協(xié)堅(jiān)決反對(duì)任何像歐盟碳排放交易體系一樣，違反國(guó)際公約，采取單邊主義，強(qiáng)加給中國(guó)民航的減排方案。他說(shuō)，中國(guó)航協(xié)的主張是，解決全球航空業(yè)的國(guó)際航空碳排放問(wèn)題，應(yīng)該由各國(guó)政府和全體行業(yè)成員走協(xié)商的多邊途徑，尋求達(dá)成一致的措施。
魏振中指出，歐盟碳排放交易體系不但明顯違反《芝加哥公約》，侵犯了他國(guó)領(lǐng)空主權(quán)；也違反了《京都議定書》所確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；歐盟設(shè)定的這項(xiàng)“綠色壁壘”還違背了WTO關(guān)于國(guó)民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入的貿(mào)易規(guī)則。同時(shí)，也給艱難經(jīng)營(yíng)的全球航空公司雪上加霜，增加了新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這種“損人不利己”的強(qiáng)要“買路錢”的收費(fèi)行為，正在被絕大多數(shù)國(guó)家政府和航空業(yè)界強(qiáng)烈反對(duì)。
魏振中介紹，中國(guó)航協(xié)和有關(guān)航空公司正在與歐洲律師事務(wù)所及專家接觸，對(duì)歐盟碳排放交易體系訴訟進(jìn)行討論與論證，以便選擇合適的時(shí)機(jī)在歐盟有關(guān)成員國(guó)提起法律訴訟。他說(shuō)，雖然從歐盟法院法律顧問(wèn)針對(duì)美國(guó)航協(xié)訴訟案件向歐盟法院提交的法律意見(jiàn)書看，法律訴訟成功的前景并不樂(lè)觀，但中國(guó)航協(xié)此舉要的是公理，圖的是合法維權(quán)。因此，不管遇到多大困難，堅(jiān)決反對(duì)的立場(chǎng)和堅(jiān)定的決心不會(huì)改變。
魏振中表示，除了法律手段外，中國(guó)航協(xié)還將繼續(xù)爭(zhēng)取世界主流媒體的支持，以形成對(duì)歐盟的更大的輿論壓力；要求中國(guó)航空公司采取“三不”對(duì)策，即不參加歐盟碳市場(chǎng)交易，不向歐盟管理成員國(guó)提交監(jiān)測(cè)計(jì)劃，不與歐盟談判優(yōu)惠條件；同時(shí)，考慮到政府在應(yīng)對(duì)歐盟碳排放體系中起著關(guān)鍵的作用，中國(guó)航協(xié)再次呼吁我國(guó)和各國(guó)政府進(jìn)一步表明國(guó)家的反對(duì)態(tài)度，一旦歐盟不顧世界的反對(duì)一意孤行，應(yīng)及時(shí)采取反制措施。
點(diǎn)睛
到底該如何打造綠色未來(lái)？
保護(hù)環(huán)境是全球航空運(yùn)輸業(yè)的共同責(zé)任，但絕不能以限制發(fā)展中國(guó)家民航業(yè)的發(fā)展為代價(jià)。根據(jù)歐盟的碳排放交易體系，各國(guó)航空公司的排放量將按照2004年~2006年排放的年均值作為基數(shù)確定，航班基數(shù)越大，所獲得的排放量越多。而對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家而言，至歐洲航線市場(chǎng)發(fā)展速度越快，額外付出的代價(jià)就越多，這最終會(huì)在一定程度上限制發(fā)展中國(guó)家航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。
反對(duì)歐盟ETS，并不意味著我國(guó)民航業(yè)逃避減排責(zé)任。恰恰相反，近年來(lái)，快速發(fā)展的中國(guó)民航業(yè)一直將節(jié)能減排作為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。正如中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、東航集團(tuán)總經(jīng)理劉紹勇所指出的一樣，中國(guó)的航空公司是最關(guān)心環(huán)境保護(hù)和碳排放的。從航空公司的角度講，節(jié)能本身是降低成本的一個(gè)重要途徑，同時(shí)又能減少排放，可謂一箭雙雕。航空企業(yè)為此做了大量的工作，例如，推動(dòng)臨時(shí)航路開(kāi)辟使用，全年航空公司使用臨時(shí)航線25萬(wàn)多架次，可縮短飛行距離1080萬(wàn)公里，節(jié)約航油消耗5.8萬(wàn)噸，減少二氧化碳排放18.3萬(wàn)噸。此外，推行精細(xì)化管理、推動(dòng)技術(shù)更新、為飛機(jī)加裝小翼、更換老舊機(jī)型、采用最新的飛機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)、優(yōu)化航線、縮短空中繞航距離、進(jìn)行生物燃油試驗(yàn)等做法，使國(guó)內(nèi)航空公司在節(jié)能減排方面卓有成效。
根據(jù)民航“十二五”規(guī)劃，到2015年，我國(guó)民航噸公里燃油消耗將從2010年的0.306公斤減少到低于0.294公斤，表明我國(guó)在燃油效率方面將處于世界領(lǐng)先水平。相信在國(guó)內(nèi)航空企業(yè)的共同努力下，終將迎來(lái)綠色的未來(lái)。
透視鏡
應(yīng)對(duì)歐盟碳排放交易體系須多管齊下 謹(jǐn)慎為之
□本報(bào)特約評(píng)論員 吳建端
12月21日，歐盟法院就歐盟航空排放爭(zhēng)議問(wèn)題作出裁定，認(rèn)為歐盟的做法符合國(guó)際法，宣布?xì)W盟將要實(shí)施的此項(xiàng)政策并未違反相關(guān)國(guó)際法和歐美天空開(kāi)放協(xié)定，從而駁回美國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)就此提出的訴訟。至此，歐盟與美國(guó)航空公司間的訴訟以歐盟的勝訴而暫告一段落。
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美國(guó)、加拿大和其他國(guó)家的航空公司對(duì)歐盟法院的裁決表示失望。美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的副總裁南希·楊認(rèn)為，如果有政治意愿來(lái)改變歐盟指令，歐盟是做得到的。她強(qiáng)調(diào)，國(guó)際民航組織已經(jīng)有框架性的途徑來(lái)減少航空排放，包括替代燃料、優(yōu)化空中管制措施、增加技術(shù)投資等。歐盟固執(zhí)己見(jiàn)，阻礙了其他國(guó)家和國(guó)際民航組織的努力。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，歐盟法院的裁定將加劇歐美之間的爭(zhēng)端，而非塵埃落定。南希·楊介紹說(shuō)，美國(guó)準(zhǔn)備采取報(bào)復(fù)措施的選項(xiàng)之一是收取類似費(fèi)用，來(lái)補(bǔ)貼那些支付歐盟指令費(fèi)用的航空公司。美國(guó)運(yùn)輸部命令美國(guó)和歐盟的航空運(yùn)輸企業(yè)向美國(guó)運(yùn)輸部提交所有根據(jù)歐盟指令而收集的航空排放的相關(guān)資料，有可能是為此作準(zhǔn)備。
筆者認(rèn)為，歐盟法院看似封死了爭(zhēng)議之路，但交鋒并不會(huì)由此終止。歐盟法院并沒(méi)有解決歐盟將國(guó)際航空公司納入其排放機(jī)制的合法性，
而是作出了有害并且充滿疑問(wèn)的裁決。
歐盟法院認(rèn)為，
只有歐盟航空開(kāi)放協(xié)定和國(guó)際習(xí)慣法的三項(xiàng)原則(即國(guó)家航空主權(quán)、對(duì)公海上空宣稱主權(quán)的非法性和公海上空自由飛行)可以用來(lái)探討歐盟指令的有效性。這些原則和規(guī)定與歐盟法院設(shè)定的案例法相一致。歐盟法院將地區(qū)性的案例強(qiáng)加于公認(rèn)的國(guó)際法原則之上，不能不說(shuō)是強(qiáng)詞奪理。特別是國(guó)家航空主權(quán)原則已經(jīng)不是習(xí)慣法，而是1944年《芝加哥公約》第一條的規(guī)定，是成文法，并且歐盟成員國(guó)基本上都是該公約的締約國(guó)。
歐盟法院特別指出，歐盟不是《芝加哥公約》的締約國(guó)，由此不受《芝加哥公約》的約束，去履行公約規(guī)定的義務(wù)。歐盟法院忽視歐盟成員國(guó)是《芝加哥公約》締約國(guó)這個(gè)基本事實(shí)，企圖用“歐盟”這個(gè)泛概念來(lái)逃避成員國(guó)應(yīng)當(dāng)履行國(guó)際法的義務(wù)，同樣是缺乏邏輯性的。
關(guān)于國(guó)際航空全航程適用歐盟法的問(wèn)題，歐盟法院認(rèn)為，歐盟立法原則上允許航空公司獲得在歐盟經(jīng)營(yíng)的前提是運(yùn)營(yíng)符合歐盟制定的標(biāo)準(zhǔn)等，某些污染來(lái)自歐盟境外。因此，歐盟法律適用全程是合法的。歐盟法院的推理，有點(diǎn)兒強(qiáng)加于人，模糊主權(quán)管轄界限，也是不可取的。
筆者建議：一是我國(guó)政府提高關(guān)注的層面，將與歐盟指令的爭(zhēng)議納入中歐關(guān)系的總體框架中來(lái)考慮，繼續(xù)向歐盟施壓。二是與美國(guó)、俄羅斯和印度等政府進(jìn)一步合作，形成合力，力爭(zhēng)通過(guò)國(guó)際民航組織來(lái)達(dá)成解決航空排放問(wèn)題的一攬子方案。三是從法理層面，對(duì)歐盟法院的裁決和歐盟指令進(jìn)行全面研究，以此提出反駁意見(jiàn)或者直接起訴歐盟。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》規(guī)定，發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)共同但有區(qū)別責(zé)任，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定了具體的、具有法律約束力的溫室氣體減排目標(biāo)，但沒(méi)有對(duì)發(fā)展中國(guó)家設(shè)定法律約束力的減排目標(biāo)。歐盟的做法顯然違背了國(guó)際公約的基本原則。《京都議定書》第二條第2款的要求，附件1所列締約方應(yīng)分別同國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織一起，謀求限制或削減飛機(jī)和船舶用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。當(dāng)然訴訟方法復(fù)雜，也只能是解決問(wèn)題的輔助手段，應(yīng)當(dāng)慎為之。四是考慮采取反制措施，對(duì)歐盟來(lái)往中國(guó)的國(guó)際航班實(shí)施收費(fèi)。
(作者系國(guó)際航空法博士，畢業(yè)于荷蘭萊頓大學(xué)法學(xué)院。)
鏈接
收取航空碳排放費(fèi)
歐盟一意孤行
歐盟計(jì)劃征收航空碳排放費(fèi)的想法由來(lái)已久，最早可以追溯到2006年。而這個(gè)計(jì)劃從一開(kāi)始提出到現(xiàn)在最終裁定，整個(gè)過(guò)程充滿爭(zhēng)議。
2006年12月，歐盟委員會(huì)首次提出將歐盟航空業(yè)納入溫室氣體排放權(quán)交易機(jī)制的立法建議。
2008年11月19日，歐盟議會(huì)通過(guò)新法案，決定將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟這一體系。法案將于2012年1月1日開(kāi)始實(shí)行。
2009年底，美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)、美國(guó)航空公司、美國(guó)大陸航空公司、美國(guó)聯(lián)合航空公司聯(lián)合提起訴訟，稱歐盟征收航空碳稅具有歧視性。
2011年9月27日，中俄兩國(guó)政府也發(fā)表了反對(duì)歐盟將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟排放交易計(jì)劃的共同聲明。隨后在印度新德里，包括中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、日本等在內(nèi)的26個(gè)國(guó)家，共同簽署了有關(guān)反對(duì)歐盟碳排放交易計(jì)劃的聯(lián)合宣言。10月2日，這26個(gè)國(guó)家正式向國(guó)際民航組織提出了抗議。
2011年12月21日，歐盟最高司法機(jī)構(gòu)歐盟法院作出裁定，宣布?xì)W盟將于2012年1月1日起，正式實(shí)施征收國(guó)際航空碳排放費(fèi)政策，并未違反相關(guān)國(guó)際法，從而駁回美國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)就此提出的訴訟。
百科
歐盟“碳稅”的計(jì)算方法及其豁免條件
構(gòu)成歐盟航空業(yè)碳排放交易體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是排放配額的計(jì)算。配額是排放交易中的交易單位，相當(dāng)于一噸二氧化碳的排放量。配額的計(jì)算方法如下：
1.根據(jù)2004年~2006年歐盟境內(nèi)和境外航班二氧化碳排放量的平均值，計(jì)算出歷史排放量。
2.根據(jù)歷史排放量算出歐盟各年配額總量。2012年配額總量為歷史排放量×97%，2013年~2020年每年的配額總量為歷史排放量×95%。
3.確定歐盟可分配的免費(fèi)配額總量。2012年免費(fèi)配額為配額總量×85%，2013年~2020年每年免費(fèi)配額為配額總量×82%。
4.根據(jù)各航空公司2010年歐盟境內(nèi)和境外航線噸公里數(shù)占各航空公司歐盟境內(nèi)和境外航線總噸公里的比例，算出航空公司可以從配額總量中得到的免費(fèi)配額，超過(guò)免費(fèi)配額的排放為付費(fèi)配額。
豁免條件：專機(jī)，應(yīng)急，軍事，醫(yī)療服務(wù)，科學(xué)探測(cè)等；最大起飛重量低于5700千克的航空器；在連續(xù)3個(gè)周期(每周期4個(gè)月)中，各周期航班數(shù)不超過(guò)243班；年航班排放總量低于1萬(wàn)噸。此外，歐盟還給出了第三國(guó)得到豁免的條件，即如果從該國(guó)起飛而降落在歐盟的航班采取了相類似的減排措施，歐盟委員會(huì)可通過(guò)修正案使該國(guó)豁免。(記者王芳)
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