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新華社/路透 |
英國擁有實力雄厚的科研基礎和高效率的創新系統，為保持優勢地位，英國的企業創新政策具有許多鮮明的特點。近年來，英國創新體系在已有的豐富底色上不斷煥發出新的亮色，本文研究了英國“向上競爭”、經濟再平衡、聯系與催化的政策目標，分析英國創新政策的原則和近年來的一些新態勢，諸多方面值得借鑒。
英國企業創新政策的新風向
英國科研基礎厚實，創新傳統綿長，隨著全球創新環境的變化，英國的企業創新政策出現了許多新的特點和亮點。
培育創新“硬條件”
英國形成了開放、自由、公平的市場框架，政府部門的職責就是確保市場在清晰規則下高效運轉，幫助企業和公眾應對全球性挑戰。政府努力將英國的公司法、公司治理機制保持在世界最好的水平，公平、現代、有效的公司法律體系有利于提升投資和就業條件，使企業有信心開展創新活動。政府注重促進企業創新政策的框架穩定，企業只要遵循基本原則，執行政策即可。框架政策嚴密而規范，不會對創新的專門政策產生效應抵消，追求創新符合企業的利益。根據英國商業、創新與技能部知識與創新司副司長John Dodds的判斷，“如果政府不發揮作用，90%的企業創新還是會發生。”在整個國家的創新活動中，企業發揮著絕對主導的作用，而政府提供了良好穩定的機制和外部條件，即使政府不積極鼓勵創新，企業的創新活動依然會進行。這說明英國促進創新的機制成熟、穩定，構成了創新的“硬條件”。
消費拉動創新
“在舊工業模式中，世界被分為生產者和消費者，但我們現在正在看到合作創造的案例，創新日益出現在收銀機的兩邊。”英國在高價值制造和服務領域具有強大的比較優勢，這兩個領域變革的主要推動力都來自消費者的需求。一些部門正在進行有價值的用戶驅動的研發。英國國防部、衛生部和能源技術研究所都有這樣的例子。
政府在制定戰略、政策時，以需求為主導。技術戰略委員會提出創新戰略的四大目標之一是“確保今天的新興技術成為明天的增長部門”，首先考慮的是有無需求，有無市場，然后才是技術領域選擇。選擇技術領域時，技術的先進性不是首要標準，首要標準是具有增長點，但一定是將來能夠滿足市場需求，推動經濟實現增長的技術。
通暢融資渠道
為了使更多企業能獲得便捷的融資渠道，英國政府采取了以下措施：
一是為企業提供融資擔保；英國政府在2009年1月發起了一項企業融資擔保計劃(EFG)，為那些沒有足夠抵押品獲得商業貸款的中小企業提供融資擔保，符合條件的中小企業為年營業額在2500萬英鎊以上，申請貸款額度為1000英鎊至100萬英鎊。EFG與主要銀行合作，這些主要銀行的業務范圍覆蓋了97%的中小企業。到2011年3月通過EFG為小企業提供銀行擔保貸款額度將達到7億英鎊。
二是社區投資稅額減免(CITR)，是英國財政部、稅務局和企業委員會聯合推出的項目，對個人或法人組織投資于社區發展金融機構的資金進行稅收減免，具體辦法是在投資的當年及之后4年內每年減稅5%。社區發展金融機構再為符合條件的企業、社團法人或公共工程提供資金。
三是解決延遲付款。政府在1998年引入了延遲付款商貸利息法案，逾期未支付的貨款，雇員為50人及以下的小企業有權要求得到商貸利息作為補償。2002年8月起該法案適用于所有企業和公共部門。商業、創新與技能部發起了一項新的立即付款規章，其關鍵內容包括鼓勵企業按時給供應商付款，給供應商明確的指導；鼓勵供應鏈的最佳實踐。商業、創新與技能部還與信貸管理協會、主要企業與金融機構合作，開展了一系列現金流管理指導活動，保證每個企業都有機會獲得最好的指導和支持。
提升資本市場有效性
英國具有在歐洲領先的風險資本市場，規模大、發展程度比較完善，約占整個歐洲風險資本投資市場的1/3，僅次于美國位列世界第二。過去的十幾年中，在風險資本的支持下，誕生了許多世界級的高技術企業。在風險資本市場失效的領域，政府提供了一系列的支持。比較突出的幾個工具是風險資本信托計劃、企業資本基金、母基金。政府分擔風險的方式有所不同，對風險資本信托計劃政府提供稅收優惠，企業資本基金和母基金，主要是政府為之提供匹配的資助金。
風險資本信托計劃是引導資金流向初創企業的一項有效工具。該計劃自1995年開始實施，目的是讓個人購買風險資本信托公司的股份，從而給小型高風險企業直接投資。
2005年7月出臺了企業資本基金計劃(ECF)。這一基金主要是為成長型中小企業提供合適的風險投資，其具體做法是，政府可為有資格的中小企業提供25萬-200萬英鎊，作為企業的股本金，以帶動私有基金和其他資金的投入。公司壯大后，應優先向政府償還企業資本基金，并支付利息和部分盈利。至今已設立了9項企業資本基金，政府和私人部門共同投資，以彌補中小企業在資金獲取中市場失靈的鴻溝，消除資金獲取中的障礙，使中小企業獲得平等的融資機會。
政府采購創新產品
2001年，原貿工部成立了英國高技術基金，目前仍在運行周期中。它是一個世界聞名的政府支持的母基金——“基金之基金”，不直接投資于項目，而是參與發起創立新的專業性投資機構，間接支持符合條件的項目。高技術基金由英國政府和私人投資機構共同出資成立，主要用于鼓勵高技術風險資本投資，政府作為奠基石投資人，投入2000萬英鎊，帶動機構投資者投資額達到1億英鎊。英國政府每年用于采購的支出占GDP的12%以上，約2200億英鎊。其中超過55%用于采購信息技術系統及服務。新產品和服務的需求對促進創新活動非常關鍵。政府積極推進改革以提高采購能力。
第一，提高中小企業獲得采購的機會。2001年啟動的“小企業研究首創計劃”(SBRI)，試圖借鑒美國經驗，將政府研發經費的2.5%用于中小企業，規定政府訂購的25%的合同應給予中小企業；在2010年6月的預算中宣布，更大限度提高采購的透明度，小企業可在網上免費投標于中央政府的采購。在公共部門簡化了政府采購的程序，將低于歐盟門檻條件的較低價值合同的資格預審調查表標準化以方便中小企業，并進一步提高特別采購的競爭性和專業性。2010年9月建立了一個新的網站，在網站上公布所有價值超過1萬英鎊的中央政府招標文件，企業可以自由獲取，并便捷地在網上進行投標。
第二，推動對創新過程的采購。實行“未來承諾采購試點計劃”，政府向市場通告采購需求并提供購買方案，如果有滿足需求的供給，政府就以議定的價格和條件采購。通過這種采購，給潛在的供應商確切的需求信息，以及公共部門和私人部門未來的需求信息，為創新導向的企業提供商業機會。這種采購的特點是，用采購創新產品來引導整個創新過程，“預訂”創新過程，用“后付費”的方式實現創新產品的采購。
目標：躋身最富創新精神行列
英國在許多技術領域都有出類拔萃的表現，在一些前沿技術領域掌握著核心技術，政府的目標是使英國成為世界上最有創新精神的國家，最適宜創立、培育企業的地方，并幫助企業在全球競爭中保持領先優勢。
“向上競爭”
所謂向上競爭，就是通過科學、技術的創新將英國產業改造成提供高價值產品和服務的知識密集型產業，使英國經濟形成持久的、世界范圍內的領先優勢。
英國向上競爭的目標是在全球競爭中形成的戰略。發展中國家憑借勞動力資源優勢，通過降低勞動力成本獲得市場份額，最終結果是競爭不斷向下，被鎖定在價值鏈低端。面對這種態勢，英國采取“揚長避短”的策略，避免陷入勞動力成本不斷下降的競爭，轉向通過優勢生產要素“向上競爭”。英國在利用新市場方面居于有利位置，擁有靈活的勞動力市場，卓越的科學發現基礎、高水平的大學畢業生、開放的經濟體以及國際視野。英國對以下領域進行投資，如創新、教育、科技基礎設施等。近年來，高技術制造業和知識密集型服務業在國民生產總值中的份額快速增長。
“向上競爭”也是國際化戰略，政府推動企業在全球范圍內參與競爭合作，鼓勵本國企業參與國際科技合作，鼓勵創新企業到國外發展，提供資金支持吸引外國的企業研發中心進入英國。在英國開展業務的外國公司，也能享受英國政府對創新工作的政策支持，可以申請研發資助，如研發稅收減免和補貼規定、尤里卡計劃、聯系計劃、預測計劃、歐盟研究與技術開發框架項目、研發撥款、調查與創新撥款等。英國貿易投資總署正在為金融服務、信息通訊技術、生命科學、創意產業與能源產業制定以企業為主導的、針對海外客戶和潛在投資者的英國營銷戰略。
經濟“再平衡”
未來將是一種制造業和服務業互相促進的混合和平衡的經濟，現代制造業處于新技術、產品和工作方式的前沿。制造業與服務業平衡融合發展，相得益彰，才能全面推動英國重返世界經濟領先者的卓越地位。2007年國際金融危機發生后，無論在經濟還是環境方面，英國亟須建立一個平衡、可持續發展的增長模式以應對長期挑戰。基于經濟“再平衡”的目標，英國將復興制造業作為政策關注的一個重點。最近英國國家科技藝術基金會在一份報告中指出，為了讓制造業占經濟的份額到2020年回升至20世紀90年代末15%的水平，制造業必須實現歷史上年均6.2%的高增長。
英國發展的制造業不是簡單的加工制造，而是制造業與服務業融合的高端制造。第一種方式是“產品+服務”的模式，制造業產生的附加值包含一大部分服務收入，制造和服務形成聯合價值，例如，一些飛機制造商以“按飛行小時包修”的形式銷售引擎，引擎的資金成本通過服務的運營成本形式得到補貼，而不是分開單獨支付。第二種方式是分布式制造。這種模式允許產品在同一個地點利用軟件設計出來，然后再轉移到若干不同地點進行生產，根據需求變化本地生產設施快速重新裝配，實現產品定制化生產。
英國在創意產業中居于世界領先地位，如建筑、時尚、產品設計、廣告、表演藝術、游戲軟件，以及電影及廣播等諸多行業，英國的從業者和企業都是世界一流的。創意產業等服務業領域與制造業具有不可分割的聯系。產品設計的建立是為了服務于英國制造業。如果制造業消失，與之相聯系的設計能力也會逐漸消失，服務業發展也就失去了根基。如果服務業與制造業脫節，那么英國服務業，特別是創意產業的巨大“產能”就無法投射到制造業。
聯系與催化
成功的創新需要產業界、研究界和政府采取更長遠的視角和更合作的方式。英國政府發揮著“聯系”和“催化”的作用，推動產業界-研究界合作和創新成果的商業化。聯系主要依托項目計劃加強產業界和研究界的合作，促進知識轉移；催化主要是在企業的新思想新觀念產生之后，進入市場完全商業化之前的這段時期，政府幫助企業克服困難，找準方向，加快創新的腳步。
聯系主要是通過項目計劃，協調研究界-產業界的溝通與合作，提升產業界獲得新知識和新思想的機會。英國商業、創新與技能部開展了多個項目計劃。主要通過三類項目推動：一是鼓勵合作研究的聯系計劃。在英國政府確定的優先發展的高新技術領域，資助大學與企業合作，重點面向大企業。20世紀90年代以來，英國政府將聯系計劃擴展為“聯系—挑戰”計劃、“聯系—預測”計劃和“聯系—獎勵”計劃。二是知識轉移合作伙伴計劃。由教研公司項目和院校與企業界的合作伙伴計劃兩個項目合并而成。三是法拉第伙伴項目。主要通過英國中介機構將科學、工程和技術基礎領域研究機構與產業界密切地聯系在一起交流互動，實現創新和技術擴散。法拉第合作伙伴計劃切實地為企業和研究機構之間搭建了一個合作研究的平臺，使知識的獲取和新技術的開發有機地結合在一起，成為英國產學研合作的主要模式。
在創新的道路上充滿迂回、障礙，創新有多個可能的“出入口”，政府用一系列的政策手段催化創新，縮短從新思想到市場實現的時間和距離，包括扶持早期階段的小企業，建立技術創新中心服務網、增強知識交換和開放創新。有些政策降低了創新的風險，有些政策形成了新的供應鏈。
公平間接簡明原則
通過對英國創新政策分析發現，公平性、間接性和簡明性是一以貫之的原則。
公平性
英國政府主要從橫向和縱向兩個方面介入創新活動，橫向推動指的是面向所有企業，通過提供創新所需的基礎設施和基礎技術(包括測試、標準等)；縱向措施是在市場失靈的地方實施政策調控，恢復市場的公平競爭。英國政府的目標是讓所有企業都能享有平等的機會開展創新活動，享有均等的社會公共服務。對落后地區和較貧窮的人群，政府專門制定了相應的政策予以特殊支持，針對不同種族、性別、年齡、殘障、信仰等人群，英國制定了更寬泛的公共事業目標，以彌補短板。
支持中小企業創新是公平性的重要體現。全英國企業總數400萬個，按歐盟中小企業標準，雇員少于250人，年營業額不超過5000萬歐元或資產少于4300萬歐元屬于中小企業，中小企業占全部企業的99%，雇用現有勞動力人口的一半以上。按照企業規模和開展研發項目的類別，英國政府對中小企業科技創新可給予以下四類資助：
一是對微型企業的小型開發項目的資助。雇員數少于10人的微型企業，實施期限在12個月以內的低成本開發項目，最多可給予2萬英鎊的資助。二是創新型研究項目資助。對于雇員數少于50人的企業，實施期限在6至18個月的創新型研究項目，最多可給予7.5萬英鎊的資助。三是創新型開發項目資助。對于雇員數少于250人的企業為某一具有創新性的產品或流程進行的開發項目，最多可給予20萬英鎊的資助。四是中小企業開展的重大科研項目的資助。對于雇員數少于250人的企業開展對行業有戰略意義和廣泛經濟效益的重大科研項目，最多可給予50萬英鎊的資助。
以稅收減免方式給予私營企業補貼。所有在英企業研發投入超過1萬英鎊，均可享受稅收減免，對中小企業制定了更為優惠的稅收減免標準。研發稅收減免計劃允許企業在計算應稅利潤時，大企業可以扣除125%，中小企業可以扣除150%。
間接性
對創新活動的直接資助中，除了在創新基礎設施方面保證科學研究的穩定資助，和對中小企業的創新活動給予少量資助之外，大多數創新政策都是綜合利用財政稅收及金融等手段，對企業創新活動給予間接性的支持。政府的直接投入也是以間接刺激為目標，其最大效應是起到一個杠桿作用，而不是單純的資金分配。間接性政策主要包括研發稅收減免、風險投資、融資擔保以及公共采購等。其中，研發稅收減免是英國政府激勵企業創新政策的旗幟。自從2000年實施研發稅額減免以來，已經完成了3萬多項抵扣，成功給予英國的創新企業23億英鎊的支持。目前，通過研發稅收減免政策，每年能夠給企業大約10億英鎊的支持。
簡明性
2009年，英國一項調查中，超過60%的企業認為政府的管理是一種阻礙。因此，政府從企業的需求出發，將管理部門的要求簡化和合理化，全力壓縮管理成本，廢除不必要的法律，改變政府管理文化。政府要致力于實現最優管理，是指不會給企業或消費者帶來額外的成本或負擔的管理，具備五項特征：相稱、負責、一致、易懂、定向。消除或簡化現有阻礙增長的管制規則，減少新管制規則的總量，提高現有新規則的質量。政府出臺規則必須符合三個條件：第一，能夠證明可替代的方式，如自我管制、無管制不能實現更滿意的結果；第二，要用成本收益分析證明，在何處管制方法優于自我管制或無管制方法；第三，管制能被證明是適當的、可解釋的、始終一致的、透明的和有針對性的，還要說明管制和實施管制框架能夠在何處實施。
從2010年秋季開始，政府部門采取了“進一個，出一個”的控制機制，即各部大臣在采用一項新的規章之前，必須證明已經廢除了一項規章。新政策問題出現時，調整部門管理規則之前，要通篇考慮管理的各項可選擇方式。建立了最優管理執行委員會和減少管制委員會，從戰略上監督政府管理框架實施，審查、質疑和批準所有的新規制提案。若要“進來”，政府先啟動“后果評估程序”，由獨立的“調整政策委員會”從外部進行成本收益審查，評估規則給企業帶來的凈成本，得到調整政策委員會認可后，然后找出一項可廢止的規則(“出去”)，以降低管制的總成本。增加企業或社團組織管制負擔的立法提案，和2011年4月之后生效的立法提案，現在必須附有替換說明，這些提案要進來的話，可以替代哪些可“出去”的規則。這樣，使政府謹慎出臺管制規則，而盡可能采取非管制的方式實現政策目標。
有些不必要、過于復雜的監管可能扼殺企業，特別是小企業，更容易受到管理負擔的影響，因此英國政府特別針對小企業設計了簡化管理的計劃。首先，政府引入新的部門監管預算制度；其次，引入與小企業政策相一致的新監管方案，檢驗小企業是否能從新的監管中豁免，或適用簡化程序；如果可能，政府應與小企業合作，為小企業設計特定的方案；第三，提高企業對官方監管的信賴程度，從而降低執行中的摩擦成本。
這種簡化監管的方式起到了良好的效果。2011年1月至6月，提議新增規則的數量降低了70%(從157項降低到46項)。在這46項提案中，只有11項增加了企業執行監管政策的凈成本。“進來”的新增規章有8項，待規制政策委員會確認的新增規章有3項，26項給企業帶來的凈成本為零。用“出去”替換的規章有9項。每年因“進來”規章而給企業增加總直接成本為0.65億英鎊，因“出去”規章給企業節約的總直接成本為32.72億英鎊，每年給企業減輕負擔總額為32.07億英鎊。
