|
我國農村土地制度有一個基礎性缺失，即長期以來沒有建立有效的現代產權制度，集體土地所有權有多個代表，主體模糊不清，農民處于弱勢地位。這既是“三農”問題癥結所在，也是制度創新的突破口。
今年的一號文件，要求規范和引導土地流轉，農村宅基地和村莊整理所節約的土地首先要補充耕地，調劑為建設用地的，在縣域內按照土地利用總體規劃支持小城鎮發展，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，方便農民就近轉移就業。
以1978年家庭聯產承包責任制為開端的農村土地制度改革，恢復了農戶獨立的生產經營主體地位，為非農產業提供了充足的剩余勞動力，直接推動了小城鎮的繁榮興旺。但從專業化分工的角度看，家庭聯產承包責任制不能保證長期提高農民收入。筆者認為，要讓農業乃至于附著于土地之上的林業、畜牧業真正完成產業化，前提是實現土地權益法制化和土地要素市場化。
值得注意的是，一些地方正在探索農村土地制度創新，特別是不改變土地所有權性質的土地流轉，短期作用十分明顯。在沿海地區，小城鎮突破
“先征地后轉為建設用地”、“集體土地使用權不能抵押”的制度約束，出現了打“擦邊球”的情況。這些地方沖破現行法律和政策限制，越過國家管制，引導土地大量流向非農用途，與此同時出現了侵害農民利益的問題。
以蘇州市為例，土地流轉的行為主體主要有兩類。一是農村集體經濟組織或者以合作興辦鄉鎮企業的名義申請建設用地，或者自建廠房或其他建筑物，然后賣給或租給外來投資者。二是農村村民或者直接出售宅基地，或者多處建有住宅，出售或出租其中的一部分。從總體上分析，土地增值收益分配存在較嚴重的失衡：農民占3%~8%；村集體占15%~25%；鎮政府占5%~10%；縣及縣以上政府占20%~50%；各類房地產公司、開發區、外商投資公司占30%~50%。
針對這種分配失衡，有人認為土地私有化才是唯一出路。他們認為，由于所有權缺位，農民的土地不能私自出售，轉包和出租也會受到種種限制，實行土地私有化，就可以把農民所擁有的土地承包經營權改為完全的土地所有權，徹底解決產權主體不清問題，從而通過土地的自由流動和轉讓，實現土地資源的優化配置。但這一方案存在著巨大的政治風險，在具體實施過程中也可能因為分配不公而激發社會矛盾。即使能夠平穩地推行，還可能由于土地資源的稀缺，農民更加惜售，結果阻礙土地集中，影響土地規模使用效益。
也有人主張，農村土地集體所有制有悖效率原則，只有實行國有化才能更好地明晰產權。他們建議，國家以法律形式宣布所有土地為國家所有，農民承包土地使用年限到期后由國家無償收回。按照這種觀點，實行土地國有化后，能夠集中土地的所有權、經營權和管理權，實現統一管理，從而克服土地分散使用的弊端，促進土地的規模經營。國家通過對土地使用者統一征收地租而獲得收益，并以此加大對農業的投入，對農村土地進行統一規劃，合理安排企業建設和農村居民的居住，引導村鎮建設有序進行。但從制度創新的可能性看，土地國有化面臨成本過高而無法實施的困難，把農民土地收歸國有，必須給予應有的補償，國家很難承受這筆巨額費用。
筆者認為，土地私有化或國有化，都是較為激進的方式。比較可行的做法，是借鑒漸進式改革的成功經驗，在維持現有土地集體所有制基本框架的前提下進行制度創新。首先可以在不涉及土地所有制這一敏感問題的前提下，把農民的宅基地使用權轉化為可以有償轉讓的產權形式，當農民選擇小城鎮就業或定居時，可以通過宅基地使用權獲得相應的經濟補償，同時也獲得進鎮落戶或創業的啟動資金。
進一步的土地制度創新可以允許農村集體土地以股權等多種方式參與小城鎮發展，保證農民能夠分享土地農轉非所帶來的增值收益。在實踐中，佛山市南海區面對大量企業家投資設廠的機遇，認可集體經濟組織在不改變土地所有權性質的前提下，對所屬土地進行統一規劃，然后統一以土地或廠房出租給企業使用，集體經濟組織和農民以股份制方式分享土地收益，形成了一種新模式。這種模式利用靈活的土地政策，通過保障建設用地吸引了投資，增強了地區競爭優勢。同時，農民也利用土地參與了工業化進程，推動了土地的進一步升值和巨大的財富效應。
南海模式并沒有改變土地集體所有權的性質，土地收益始終保留在集體內部，有效地避免了農民被屏蔽在工業化進程之外；同時，通過把農民的土地承包權變為可以永久享受的股票分紅權，既保障了農民對土地的收益權，又加速了農民向二、三產業轉移。
|
