年末的一個(gè)月中，各級(jí)政府在2007年花掉1.2萬(wàn)億元，2008年花掉1.5萬(wàn)億元，2009年花掉2萬(wàn)億元。而今年，財(cái)政部門不得不在余下的近兩個(gè)月中確定超過(guò)3.5萬(wàn)億財(cái)政資金的去向。
湖南商人陳榮原本是想揭露一場(chǎng)招標(biāo)的“貓膩”。在2010年底的一場(chǎng)招標(biāo)采購(gòu)中，這位樂(lè)器行老板吃驚地發(fā)現(xiàn)，湖南省財(cái)政廳、文化廳、省直機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心花了3000萬(wàn)元，買下了市價(jià)1500萬(wàn)元的東西。
但很快，一名政府官員把輿論拐上了另一條更寬敞的軌道。在不久前的一次采訪中，湖南省文化廳規(guī)劃財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)丁宇對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者解釋說(shuō)，這次采購(gòu)?fù)瑫r(shí)限制了商品的最高報(bào)價(jià)和最低限價(jià)，究其原因，除了“保障質(zhì)量”，還有“預(yù)算執(zhí)行的需要”。
“如今不僅有預(yù)算編制，還有預(yù)算執(zhí)行。如果預(yù)算沒(méi)有執(zhí)行完，財(cái)政就要收回，必然會(huì)影響第二年的預(yù)算編制。”這位官員說(shuō)。
陳榮已經(jīng)將湖南省三個(gè)政府部門告上了法庭，指責(zé)他們提前設(shè)定采購(gòu)價(jià)格下限的行為違法；而這場(chǎng)關(guān)于“預(yù)算”的討論也正愈演愈烈。有人擔(dān)心，年底將近，政府部門為了執(zhí)行預(yù)算“突擊花錢”的情景即將再次上演；另一些人則期待，一周前剛剛在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過(guò)的《預(yù)算法修正案(草案)》能夠讓現(xiàn)實(shí)有所改變。
“突擊花錢”早已不是什么新鮮的話題，它就像一幅存在已久的圖畫，每到年底，就會(huì)被人們?cè)偌由弦恍┘?xì)碎的筆墨
盡管招標(biāo)公告上的限價(jià)被戴上了“最低”的帽子，但做了十幾年生意的陳榮還是一眼就看出，它們實(shí)在“高得離譜”。他印象最深刻的是一套音箱：公告規(guī)定的最低價(jià)格是1.9萬(wàn)元，而他原本計(jì)劃報(bào)出的價(jià)格只有7000元。
相比于對(duì)自己競(jìng)標(biāo)失敗的不滿，這位老板更愿意強(qiáng)調(diào)，在那場(chǎng)招標(biāo)中“國(guó)家和納稅人的利益”受到了損害：按照最終的采購(gòu)結(jié)果，政府為同樣的產(chǎn)品，多花了一倍的價(jià)錢。
“就算按照他們說(shuō)的，要花掉預(yù)算，也要看看東西本身值多少錢啊！”他說(shuō)。
這位語(yǔ)調(diào)憤怒的商人并不知道，在政府每年“突擊花錢”的眾多“敗家”行為中，還有很多和他所經(jīng)歷的一樣荒誕的故事。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從歷年預(yù)算執(zhí)行情況看，財(cái)政支出進(jìn)度均呈“前低后高”走勢(shì)：一季度各月支出進(jìn)度較慢，二、三季度逐步回升，第四季度則進(jìn)一步加快。
因?yàn)榛恼Q的事例層出不窮，“突擊花錢”早已不是什么新鮮的話題。換言之，它就像一幅存在已久的圖畫，每到年底，就會(huì)被人們?cè)偌由弦恍┘?xì)碎的筆墨。
這些大多是普通人的只言片語(yǔ)。時(shí)至年底，廣州網(wǎng)友“音樂(lè)蟲子”突然發(fā)現(xiàn)，家門口被修路搞得“灰沙飛揚(yáng)，路面坑坑洼洼”，可仔細(xì)看看，整個(gè)浩大的工程只不過(guò)是“把舊磚挖出來(lái)，又運(yùn)了一些新磚回來(lái)鋪上”。
每個(gè)人似乎都能講出幾個(gè)發(fā)生在自己身邊的、類似的小故事。一名稅務(wù)局的公務(wù)員抱怨年底買發(fā)票的人太多，因?yàn)椤疤喙ぷ黜?xiàng)目集中在年底開(kāi)展”；一個(gè)網(wǎng)友甚至還據(jù)此編出了打油詩(shī)：“年初預(yù)算足，年底突擊花……”
湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青說(shuō)，“突擊花預(yù)算”是各個(gè)部門、各個(gè)單位都存在的普遍現(xiàn)象。“我們不允許上一年沒(méi)用完的預(yù)算留到下一年，因此只能在有限的時(shí)間里全部花完。”
在葉青看來(lái)，以前政府的財(cái)政收入不高，不會(huì)產(chǎn)生太大金額的結(jié)余，人們對(duì)此也沒(méi)有很深刻的體會(huì)。而現(xiàn)在，中國(guó)財(cái)政收入正在以驚人的速度大幅增長(zhǎng)。近幾年，財(cái)政收入的增速幾乎是GDP增速的兩倍，今年前10個(gè)月就完成了全年財(cái)政收入的預(yù)算目標(biāo)。在這樣的背景下，年底“突擊花錢”的數(shù)額也變得越來(lái)越令人咋舌。
財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年，各級(jí)政府在最后一個(gè)月花掉了近1.2萬(wàn)億元，超過(guò)全年財(cái)政支出金額的1/4。2008年12月，政府的財(cái)政支出金額為超過(guò)1.5萬(wàn)億，2009年為兩萬(wàn)億。而今年，按照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，財(cái)政部門不得不在余下的近兩個(gè)月中確定超過(guò)3.5萬(wàn)億財(cái)政資金的去向——這相當(dāng)于瑞士2010年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。
這筆巨款讓旁觀者心驚肉跳，也讓很多當(dāng)事人“壓力重重”。一位賣電影卡的推銷員四處宣傳“年底預(yù)算花不完的都可以找我”，還有一位教師在網(wǎng)絡(luò)上急切地詢問(wèn)：“‘突擊花錢’到底應(yīng)該買些什么，才能讓自己感覺(jué)不太浪費(fèi)資源？”
政府大多寧可花錢也不愿意省錢——花掉的錢可以轉(zhuǎn)化為光鮮的GDP和顯赫的政績(jī)，而省下來(lái)的錢，除了上繳沒(méi)有別的用處
不過(guò)，盡管事例繁多，在大多數(shù)時(shí)候，“突擊花錢”還是一個(gè)人們心照不宣的“潛規(guī)則”，對(duì)于它的討論也只停留在非公開(kāi)場(chǎng)合和匿名的互聯(lián)網(wǎng)上。
當(dāng)然，這些討論偶爾也會(huì)被擺上臺(tái)面。2009年，在廣州市荔灣區(qū)人大代表的分組討論會(huì)上，城管身份的市人大代表唐德麟抱怨，每年10月左右，四處都是剛鋪好又挖開(kāi)的“拉鏈路”，有的甚至連許可證都沒(méi)辦就開(kāi)始緊急施工。
“年初拼命拿錢，到年底錢花不出去了，就拼命修路。”另一位廣州市人大代表接過(guò)話頭，“這都是我們財(cái)政預(yù)算制度不合理導(dǎo)致的。”
在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)一直實(shí)行傳統(tǒng)的“基數(shù)預(yù)算”。在這種模式下，每一年的預(yù)算決策都是在上一年撥款的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額，并且結(jié)余全部上繳。
葉青舉例說(shuō)，一個(gè)單位去年預(yù)算是100萬(wàn)元，但是只花了80萬(wàn)元，節(jié)約下來(lái)的20萬(wàn)元不僅全部上繳，而且第二年的預(yù)算會(huì)因此被削減為80萬(wàn)元。
“節(jié)約不僅沒(méi)好處，而且還吃虧。”葉青說(shuō)，“這是最大的問(wèn)題。”
他和其他財(cái)稅學(xué)者大力提倡的，是另一種模式的“零基預(yù)算”：每年的預(yù)算都從零開(kāi)始，不考慮上一年的金額。
不過(guò)，在持續(xù)十余年的地方政府和部門預(yù)算改革中，這一模式雖然早已被廣泛認(rèn)可，卻始終沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，“人們習(xí)慣上還是會(huì)把上一年預(yù)算花銷的數(shù)額變成下一年的金額”。
發(fā)展理念也是一些問(wèn)題的來(lái)源。一個(gè)被廣泛引用的事例是，廣州地鐵2號(hào)線實(shí)際建設(shè)的花銷比原本預(yù)算節(jié)約了18個(gè)億，可負(fù)責(zé)人盧光霖不僅沒(méi)得到獎(jiǎng)勵(lì)，反而因?yàn)椤板X沒(méi)花完、績(jī)效不好”挨了批評(píng)，這讓這位直性子的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)一度“心都碎了”。
“我有花錢結(jié)余，你還來(lái)怪我，這是逼著我大手大腳花錢。”盧光霖說(shuō)，“這是一種錯(cuò)誤的引導(dǎo)：不花錢，你就是蠢材！”
在投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的思路下，政府大多寧可花錢也不愿意省錢——花掉的錢可以轉(zhuǎn)化為光鮮的GDP和顯赫的政績(jī)，而省下來(lái)的錢，除了上繳沒(méi)有別的用處。因此，對(duì)于各政府部門，把本年度的錢在年底前突擊花完，在某種意義上就成了一項(xiàng)“重要的任務(wù)”。
廣州海珠區(qū)區(qū)委書記鄧偉強(qiáng)說(shuō)，這就意味著很多財(cái)政撥款既用不完，又花不到需要的地方去。
損失和浪費(fèi)顯而易見(jiàn)。一位網(wǎng)友在新聞評(píng)論中說(shuō)，在自己所居住的城市，國(guó)土局為了花完預(yù)算，以每臺(tái)一萬(wàn)多元的價(jià)格購(gòu)置了幾百臺(tái)電腦，結(jié)果一年過(guò)去了，機(jī)器連包裝都沒(méi)拆，全部堆在庫(kù)房里落灰。
相似的故事在不同城市陸續(xù)發(fā)生：深圳花160萬(wàn)元翻修尚未驗(yàn)收的天橋，長(zhǎng)春警方采購(gòu)單價(jià)近3萬(wàn)元的筆記本電腦……有專家評(píng)論說(shuō)，這些荒誕故事的背后，都隱藏著“花光預(yù)算”的邏輯。
在這樣的溫床里，腐敗的苗頭也在日益滋長(zhǎng)。一到歲末年終，宴請(qǐng)、慶功、表彰不斷，吃喝、游玩、送禮成了“突擊花錢”的重要領(lǐng)域；更何況，如此的“打點(diǎn)關(guān)系”，才能“跑部錢進(jìn)”，明年拿到更多的財(cái)政支出預(yù)算，年底有更多的錢以備突擊花銷——這赫然成了一個(gè)生機(jī)勃勃的腐敗循環(huán)系統(tǒng)。
人們?cè)?jīng)寄望于修改中的《預(yù)算法》。這部被財(cái)稅法專家評(píng)價(jià)為“重要性僅次于憲法”的法律，從2005年起便進(jìn)入修改程序，但直到今天，仍然沒(méi)有最后通過(guò)施行。
葉青感慨，“突擊花預(yù)算”是個(gè)老問(wèn)題，媒體每年討論，政府官員每年表態(tài)，可這么長(zhǎng)時(shí)間，不但問(wèn)題沒(méi)有解決，而且“花錢”的金額和規(guī)模已經(jīng)變得越來(lái)越讓人瞠目結(jié)舌。
《預(yù)算法》跟整個(gè)社會(huì)、每個(gè)民眾的關(guān)系，是任何其它法律都不能相比的
當(dāng)湖南商人陳榮的故事被媒體曝光時(shí)，媒體人王志安(微博)的一條微博也正在網(wǎng)絡(luò)上廣為傳播。
這位中央電視臺(tái)的新聞評(píng)論員寫道：“年底將至，好幾個(gè)大學(xué)同學(xué)來(lái)北京學(xué)習(xí)，有黨校組織的，有行業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)組織的。一問(wèn)才知道，今年的預(yù)算必須想辦法花掉，否則就得退回去。”
有網(wǎng)友評(píng)論說(shuō)，與其將巨額的預(yù)算結(jié)余花在這些亂七八糟的地方，倒不如用來(lái)購(gòu)置校車、補(bǔ)償災(zāi)民，或者干脆給所有人退稅。
相比于普通人“賭氣”式的批判，學(xué)者們更希望從根本上解決問(wèn)題，《預(yù)算法》一直是他們期待的方向。不過(guò)，過(guò)去的幾年里，這部備受關(guān)注的法律一直命運(yùn)坎坷。
南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授馬蔡琛說(shuō)，預(yù)算法修訂每年都要召開(kāi)一次大型會(huì)議，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)甚至將它列入必須審議且完成的59件法律案之一。但最終，2006年的修訂稿在征求意見(jiàn)中因分歧太大而被擱置了下來(lái)。
各方的博弈是主要原因。曾經(jīng)多次參與《預(yù)算法》修改討論的天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光(微博)透露，現(xiàn)在《預(yù)算法》的修改稿由財(cái)政部和人大同時(shí)起草。2010年，當(dāng)雙方把草案匯集到一起之后卻發(fā)現(xiàn)，與1997年的版本相比，新形成的修改稿不僅沒(méi)有進(jìn)步，反而在一些地方退步了。
“這讓很多專家感到痛心。”李煒光說(shuō)。“《預(yù)算法》跟整個(gè)社會(huì)、每個(gè)民眾的關(guān)系，是任何其它法律都不能相比的。”
葉青也強(qiáng)調(diào)，預(yù)算法的地位特殊，影響面太大，“預(yù)算法需要修改的內(nèi)容，很多正在各地實(shí)驗(yàn)中”，這些都造成修改“難以下手”。
如今，最新的消息總算帶給人們一些希望。11月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《預(yù)算法修正案(草案)》。盡管到目前為止，專家們還沒(méi)有看到草案的全貌，他們只能從新聞透露的修改原則中尋求變革的蛛絲馬跡。
對(duì)葉青而言，最讓他興奮的，是第一條基本原則：“增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級(jí)政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。除涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容外，各級(jí)政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會(huì)公開(kāi)。”
“收入和支出都被納入預(yù)算的范圍內(nèi)，各級(jí)預(yù)算向社會(huì)公開(kāi)，那年終突擊花錢的現(xiàn)象就會(huì)通過(guò)公眾的監(jiān)督得到遏制。”他說(shuō)，“只有透明公開(kāi)的預(yù)算才會(huì)真正公平。”
在這位統(tǒng)計(jì)官員看來(lái)，同樣要改變的，還有預(yù)算編寫方式：應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照當(dāng)年的情況，辦多少事、花多少錢。
他同時(shí)提議，對(duì)于各地方、部門節(jié)約下來(lái)的預(yù)算，給予一些獎(jiǎng)勵(lì)措施，比如“一半上繳，一半留在本單位”。“最重要的是把一切都公開(kāi)地放在預(yù)算平臺(tái)上，這樣才能避免制度‘走樣’。”
不過(guò)，在此之前，人們首先要面臨的，仍然是已經(jīng)拉開(kāi)帷幕的年底“突擊花錢”亂象。一周前，77歲的上海老人江曾培在晨練中偶然聽(tīng)到一位中年人告訴身旁的朋友，自己剛從外地體檢回來(lái)。
“上海有那么多醫(yī)院，怎么還要到外地去？”對(duì)方問(wèn)。
“下月單位還要到外地開(kāi)年會(huì)。”這位中年人回答，“反正有錢，年底要想辦法花掉。”
這位上海出版協(xié)會(huì)主席在一篇文章中記錄下了這段對(duì)話。他隨后評(píng)論道：“我仿佛聽(tīng)到了年底突擊花錢的‘潮聲’嘩嘩而來(lái)。”
人們繼續(xù)習(xí)以為常地注視著這些荒誕的故事，其中也包括陳榮的一審判決。
10月20日，長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院作出判決：因?yàn)椤安少?gòu)人在招標(biāo)文件中規(guī)定產(chǎn)品單價(jià)的上下限，法律法規(guī)無(wú)禁止性規(guī)定，并無(wú)不妥”，當(dāng)過(guò)越戰(zhàn)老兵的陳榮又一次“吃驚”地發(fā)現(xiàn)，自己被判決敗訴了。
