面對“臟、亂、差”的城市發(fā)展問題和愈加拉開的城鄉(xiāng)差距，近年來云南開遠市通過創(chuàng)新“大包保制”、“三大主體論”和“整市推進論”體制，扎實推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、開展社區(qū)治理，摘掉了“灰城”、“臭城”的帽子，讓交通、教育、文化、醫(yī)療發(fā)展成果也惠及鄉(xiāng)村群眾，走出一條縣域社會治理之路。
體制創(chuàng)新 從宏觀管理到微觀治理
位于云南省東南部的開遠市是一座以礦產資源開采和化工為主的資源型城市，工業(yè)化帶來的環(huán)境問題一度使其成為遠近聞名的“灰城”、“臭城”。然而與城市快速發(fā)展形成鮮明對比的是，大山深處的農村卻漸行漸遠。據統(tǒng)計，開遠市“十·五”期間的固定資產投資中農業(yè)投資僅占1.2%，城鄉(xiāng)收入差距最多達到6倍。
開遠市委書記李存貴認為，在縣域社會治理的實踐中，堅持科學發(fā)展，統(tǒng)籌物質文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明等“四個文明”共同發(fā)展成為開遠市決策層的戰(zhàn)略思想，而具體政策措施的成效將考驗開遠市決策層的執(zhí)政能力。
為此，開遠市制定出臺了相關的14個配套文件和政策，撬動人才、資金、技術等要素加快向農村流動，采取強勢推進的措施做“無米之炊”。開遠市將黨員干部“掛鉤聯(lián)系制”升級為涵蓋全市社區(qū)、村莊、企業(yè)的“大包保制”，“包”即包干，“�！奔幢ＷC，全市所有有固定收入的在崗干部、職工與村委會、社區(qū)、企業(yè)等單位和農村特困家庭、城市低保戶為結成“幫扶對子”。他們在幫扶時，既要“包干”，又要“保證”。在2010年的特大干旱波及開遠時，“大包保制”成為困難群眾飲水、吃糧的重要保證。據統(tǒng)計，掛鉤“包保”的部門和人員共送水20多萬立方米，確保了困難家庭的用水。
面對巨大的城鄉(xiāng)差距，開遠市決策層認為不能單純寄希望于市場的力量來彌合，必須發(fā)揮政府的主導作用，提出“三大主體論”和“整市推進論”�！叭笾黧w論”使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主體、事項內容和相互關系得以明確和具體，為城鄉(xiāng)一體化的分工合作、相互協(xié)調促進創(chuàng)造了積極條件。“整市推進論”成為開遠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法寶：即不搞一村一點，也不搞一鄉(xiāng)一片，而是整市推動，整體突破，橫向到邊、縱向到底。
除此之外，開遠還實行“大督查”機制為各項政策措施“撐腰”。2010年3月開始，開遠市紀委、監(jiān)察局率先實現對市委督查室和政府辦督辦科連人帶編的收歸管理，邀請市人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員、新聞媒體人員參加督查，將多股力量匯成“大督查”工作方式。
云南省社會科學院院長納麒認為，開遠的探索推動了行政體制在實踐中由垂直結構進一步向扁平結構轉化，兼顧縣域社會治理的“微觀”和“宏觀”，實現了社會管理從面到點的無縫對接。
整市推進 共建城鄉(xiāng)一體化
在實踐中，開遠市決策層首先確定城鄉(xiāng)一體化的有效切入點是解決與農民切身利益和日常生活密切相關的“行路難”、“就醫(yī)難”、“就學難”等“十四難”。2006年以來，市財政為新農村建設、特別是水電路等農村薄弱環(huán)節(jié)建設投入近10億元，提前8年解決全市農村人畜飲水安全問題；為農村安裝路燈7000多盞，實現村莊夜晚全面亮化，且路燈電費納入市級財政預算；每個自然村有了公共廁所。
開遠市還投入大量財力用于農村社會事業(yè)項目建設，促進城市公共服務向農村覆蓋。目前，開遠市城鄉(xiāng)醫(yī)療實行“同比例報銷”，且報銷額度向農村傾斜，市民最高每人可報10萬元，而農民每人最高可報15萬元；全面普及農村學前教育，安排專項資金資助農村家庭貧困的幼兒、小學生、中學生和大中專學習，并建立從幼兒到博士生就讀獎勵機制；投入資金在農村建籃球場、足球場、文化活動室等，每年每個村委會由市財政補助文藝活動經費5000元，如今有近800支農村文藝隊活躍在開遠城鄉(xiāng)；對農村70歲以上無固定收入的老年人實施生活補助；實施農民工基本醫(yī)療保險制度，制定和出臺了失地農民養(yǎng)老保險辦法。
為破解城鄉(xiāng)“二元”體制，開遠市在戶籍上進行了一系列探索，2006年至今，通過深化戶籍制度改革促進公民遷徙自由，實現了一元化戶籍管理，常住人口從2005年的25.9萬人增加到目前的近27萬。
在此過程中，開遠市政府注重調動和發(fā)揮農民群眾的積極性，共同參與城鄉(xiāng)一體化建設，逐步探索建立提高農民群眾自主發(fā)展能力的有效機制，為農村經濟社會進步注入長久動力。例如，在修建農村道路方面，政府通過投入10萬噸水泥補助，帶動了農村250多萬人次的投工投勞，先后完成了全市所有自然村的道路硬化工程。
社區(qū)治理 市民幸福感與日俱增
上個世紀80年代末期90年代初期，開遠社會治安一度較差，偷搶事件時有發(fā)生，許多路過的人都缺乏安全感。從2007年開始，開遠實施了社區(qū)治安規(guī)范化治理，每個社區(qū)、居委會做到有機構、有人做事、有檔案臺賬、有工作經費和規(guī)章制度。如今，開遠僅摩托車、自行車義務巡邏隊已超過10支，各村寨關于群防群治方面的檔案臺賬清清楚楚。
為做好影響較大的吸毒人員管理工作，2005年，開遠市提供土地、投入資金建設了一個特殊的雨露社區(qū)，淺綠色社區(qū)樓房、巍峨的廠房映入眼簾，鮮花、綠草交錯掩映。數百名戒毒“學員”在這里找到了生活的自信，他們稱它為溫暖的“家”。在社區(qū)內結婚不久的“學員”張云強(化名)和妻子趙婷(化名)說：“在社區(qū)里戒毒有尊嚴、有效果、有盼頭。我們進來后不久就結了婚！”
不僅生活重生，學員們用雙手創(chuàng)造價值，體會充實與自信。在社區(qū)太陽能真空管廠，男“學員”們熟練地完成著十幾道工序；在制衣車間，女“學員”踩動縫紉機制作出款式新潮的襯衫和童裝。“生活還有希望！”一名“學員”說。
“雨露社區(qū)”使吸毒人員不再成為社會的“毒瘤”，城市建設使市民幸福感與日俱增。開遠市綜治辦和統(tǒng)計局聯(lián)合開展的一份調查顯示，開遠市公眾對社會治安總體評價表示認可度達98%，連續(xù)四年保持群體事件“零”發(fā)生記錄。
至此，開遠市基礎設施建設、產業(yè)建設、環(huán)境建設、社會建設、文化建設和制度建設“六個一體化”成效正集中呈現。李存貴認為，農民與城鎮(zhèn)居民對等的各種權利和待遇，必須制度化和固定化，才能保持長久和穩(wěn)定，開遠正進行更大力度的探索。
