當人們還在討論中國的地方政府會否因為巨額的地方債務而出現(xiàn)危機時，嚴厲的房地產宏觀調控不僅讓房地產企業(yè)出現(xiàn)資金鏈斷裂的風險，更讓習慣于以土地、房產稅為主要財政收入的地方政府感到了一種從未有過的“生存壓力”。
有評論指出，如果要緩和中央和地方政府之間的關系，就必須緩解地方政府目前面臨的“資金緊張”的困境。
10月20日，財政部的一則消息讓地方政府看到了希望。當日，財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》(下稱《辦法》)，《辦法》規(guī)定，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點，并指出，債券為記賬式固定利率附息債券，期限結構為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國務院批準的發(fā)債規(guī)模的50%。
為了避免出現(xiàn)資不抵債的情況，要求試點省市建立償債保障機制，并要求地方政府及時披露經(jīng)濟運行和財政收支狀況等指標。
消息一出，輿論炸鍋。
有評論認為，根據(jù)中國現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，地方政府不得自主發(fā)債。此次試點是否有違法之嫌？更有學者指出，如果此《辦法》全面推廣，是否意味著將“白條”合法化？在地方政府結構性債務還未理順之際，地方政府發(fā)債是否會引起更深一輪的地方政府信譽危機？
特殊時期的過渡辦法
“這明顯是決策層為了解決當下地方政府融資難的一種具有過渡性質的辦法。”一位不愿透露姓名的財政部專家告訴《中國經(jīng)濟周刊》，現(xiàn)在地方政府的壓力很大，中央要求的保障房建設需要資金，銀行又不能給地方融資平臺貸款，地方政府債務問題又沒有理清楚，在這樣的情況下，為了幫助地方政府籌得資金，中央必須有所動作。
但上述專家表示，在《預算法》調整之前，并不適宜再放開地方政府自行發(fā)債的口子，這樣做很容易導致各地再去尋租。
中歐國際工商學院經(jīng)濟學與金融學教授許小年直言，地方政府發(fā)債是中國財政體制的一項重大變化，未經(jīng)全國人大審議、批準，立法程序上似有不妥。他認為，地方債的償還若由中央財政擔保，會引發(fā)地方政府的“道德風險”，借的沖動強，還的責任弱，埋下債務危機的禍根。
但在國務院發(fā)展研究中心宏觀研究部副部長魏加寧看來，由于地方政府現(xiàn)在沒有太多的融資渠道，使得它們長期過度依賴于銀行信貸和土地出讓。“現(xiàn)在，銀行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隱性債務風險就會立即顯現(xiàn)出來。”
魏加寧認為，讓有條件的地方政府自主發(fā)債，與銀行貸款相比，風險可能更小一些。魏加寧認為，發(fā)行地方債可能不是最優(yōu)的，但是就目前而言，它要比銀行貸款方式更好。因為它的責任主體更明確，約束環(huán)節(jié)更多，市場反應更靈敏，風險能夠及時得到釋放。
畢竟，在市場條件下，地方政府自主發(fā)債，不等于說地方政府發(fā)的債就一定有人會買，投資者不是“傻子”，如果地方政府的工作沒有做到位，哪個投資者會買？
從“代理”到“自行”
事實上，雖然國務院此次批復的發(fā)債計劃只是在給定規(guī)模的前提下自行發(fā)債，而不是真正意義上的自主發(fā)債，但毫無疑問是歷史性的突破。
安邦咨詢研究員李浩認為，鑒于歷史原因，允許地方政府發(fā)債一直以來被認為是危險的舉動，而遲遲得不到放行。
清朝末年，兩廣總督岑春煊向朝廷提出，希望以“息借民款”的方式申請發(fā)債300萬元以辦地方要政，但由于種種原因未能成行。這位清末重臣或許沒有想到，他的這一舉動從此打破了在中國歷代皇朝中央集權的制度下地方政府不能自主發(fā)債的情況。
隨后，地方債呈泛濫之勢，也成為新中國成立后禁止地方發(fā)債的歷史根源。而在改革開放后，不少地方政府在上世紀80年代末期曾大量自主發(fā)行地方債，他們往往是強行攤牌給基層單位，弄得企業(yè)怨聲載道，因此在1993年這一行為被國務院制止。
李浩認為，上世紀90年代初，當時的廣東國投以地方政府背書而舉債所造成的巨大損失，一度使得外資對中國政府的信用完全喪失了信心。
所以，在1995年頒布的《預算法》第28條明確規(guī)定，“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
直到1997年亞洲金融危機爆發(fā)和2009年金融風暴席卷全球之時，國務院才同意由中央代發(fā)地方政府債券并列入升級預算管理的方式幫助地方解決融資問題。
“這次將發(fā)債模式從中央代理變?yōu)樽孕邪l(fā)債，意味著決策層在為《預算法》的修改做準備。”上述財政部專家認為，而《預算法》相關條文修改并通過，將為今后地方自主發(fā)債做鋪墊。
據(jù)了解，自行發(fā)債與自主發(fā)債區(qū)別在于，自行發(fā)債是指總的指標由中央分配，例如發(fā)行規(guī)模，怎么利用，未來償還等。而自主發(fā)債是指地方政府發(fā)債規(guī)模自主、項目自主、發(fā)債用途自定、償債部分自負，自行發(fā)債是中央代發(fā)與自主發(fā)債之間的一種過渡，也是一種準備。
應成立“地方政府債券審核委員會”
事實上，在目前允許地方政府發(fā)債的大多數(shù)國家，都會要求地方政府在發(fā)債時必須遵守除短期債務外，只能用于基礎性和公益性投資項目的“黃金規(guī)則”。
目前的試點范圍僅限于省市一級政府發(fā)債，如果試點擴大，將要涉及允許到哪些層級的政府發(fā)債、地方債資金規(guī)模上限設定、如何審批、評估、監(jiān)管、擔保、懲罰等一系列問題。
“而這些問題目前我們并沒有一個完備的細則。”上述財政部專家認為，地方政府發(fā)債，需要決策層在“門檻”上下工夫，可以發(fā)，但門檻一定要高，一定要讓地方政府全面、慎重地考慮發(fā)債帶來的利益和風險。
李浩認為，盡管中央給定了四省市發(fā)債的總體規(guī)模，但歷史證明，只要閘門一開，資金就會像海綿吸水一樣無孔不入。地方使用方式可以很靈活，甚至可以像信貸額度一樣，提前預支額度，從銀行或其他金融機構套取巨額資金。
對此，中誠信托有限責任公司首席經(jīng)濟學家許均華建議，要成立地方政府債券審核委員會，作為地方政府債券的發(fā)行審批機構，該機構可以掛靠在財政部下。地方政府發(fā)債的規(guī)模必須納入政府舉債整體規(guī)模預算和國家整體投資規(guī)模預算之中。
同時，要嚴格資金運用，明確地方政府債券資金只能用于地方基礎建設和公用事業(yè)發(fā)展，嚴禁發(fā)新債還舊債。
此外，還要明確地方黨政一把手是地方政府債券的第一責任人，這種責任在債券存續(xù)期間，不因黨政一把手個人的職位變動而解除，從而避免地方政府黨政一把手通過發(fā)行地方政府債券搞政績工程或挪用地方政府債券資金事件的發(fā)生。
