在酷熱的鄉間小道上趟了半個多鐘頭，周長富一指小坡上的一處土墻房：“那就是我家。”
這是一處一百多平米的老宅，房梁加上墻院，足足塌落了一半。
31歲的周長富是重慶市江津區李市鎮孔目村的村民，他16歲就去了廣東打工，近年又在家鄉的鎮上買了新房。而鄉下的這處老宅空居多年久未打理，現在已沒法再住人了。
全村8000多口人，有三分之二長年在外打工。村里現在留下的，除了老人、小孩之外，還有撂荒的宅院和田地。
兩年半以前，重慶在全市范圍內啟動地票交易試驗，推動這些荒置的土地通過復墾而變為新增城市建設用地。重慶也因此成為全國首個，也是目前為止唯一一座被允許在全市范圍內推行這場“新土改”試驗的城市。
孔目村正是重慶市地票交易的示范點之一。而在這場土地試驗進入第三個年頭之時，周長富聽到消息，今年重慶將擴大地票交易規模、完善利益分配機制。而民間一直企盼的開放農戶個體直接參與地票交易的方式，也將有望進入實施操作。
他的舊宅子，看來有了直接“變現”的希望。
1.地票受益權之爭
2008年12月，以地票交易為主體的重慶農村土地交易所掛牌，截至目前，土交所組織成交了194宗地票，價值103.3億元。成交均價由8.02萬每畝，提高到16.7萬/畝。
根據重慶地票制度的設計，經驗收后的復墾交易指標，作為地票進入設于主城區的重慶農村土地交易所交易。地票的價款，大部分返還指標產出地農村，按2009地票均價每畝9萬計，獲得近400萬左右的資金。
在地票的收益分配鏈條上，從復墾到最后通過招拍掛落地，有農民，有集體經濟組織，有市、區縣、鄉鎮政府，還有政府土地復墾機構等等。而如何在分配中保障相對弱勢的農民的利益，這是最受關注的問題，也是對地票制度爭議最大的地方。
正因為地票制度以反哺“三農”為出發點，所以如何保障農民的利益成為各界關注的核心。
地票成立之初，重慶農村土地交易所確立的基本原則，是將收益全部返還農村。其確立的原則是，地票的成交價，一部分支付復墾成本，一部分對建設用地上的房屋比照征地的標準給予補償，還有一部分是支付宅基地復墾農民購房補貼。如有結余，再由區縣政府建立耕地保護基金。
區縣政府被允許在此框架下制定具體的實施辦法。如江津區國土局2010年6月21日制定的分配文件明確，將地票交易獲取的純收益80%用于復墾的農民，其余20%用于全區耕地保護和統籌農民社會養老保險。
這是重慶各區縣中給予農民比例較高的分配辦法。但有觀察者認為，農民獲得的補償總體還是過低。
國土資源部規劃司司長董祚繼在對重慶市地票交易改革進行調研之后，在其撰寫的報告中說，“目前地票收益用于被拆遷農戶的比例偏低，農民直接拿到的大約只相當于當前征地補償的水平。”
他以10萬元每畝的地票為例：已分配地票收益的40%(4萬元)直接用于
被拆遷農戶的房屋補償和購房補助，30%用于集體經濟組織補償和復墾，30%作為提取的耕地保護基金和土地整治資金留存在區縣政府管理使用。
董祚繼認為，耕地保護基金和土地整治資金主要應通過政府財政渠道解決，而不宜通過地票收益進行籌集；地票增值的主要部分也應返還農民。
2010年9月26日，重慶市國土局出臺《關于規范地票價款使用促進農村集團建設用地復墾的指導意見》(渝國土房管384號文)，對地票的分成作了較為清晰的界定。
此384號文將地票分為基準價款和增值價款。基準價格的設定，充分考慮了農村建設用地復墾成本、房屋和地上構(附)著物補償、土地使用權補償、農戶購房補助、農村建設用地用途轉化補償等因素；增值收益，則是指交易完成扣除成本后的利潤。
這個分配辦法規定，基準價格扣除成本后，由農戶與農村集體經濟組織按85：15比例進行收益分配，其中農戶所得每畝不低于9.6萬元、集體經濟組織每畝所得1.7萬元。
地票成交后，價款高于基準價格部分的價款，仍按85：15的比例再次分配給農民和集體經濟組織。
“基層價是個保護價，保護價會隨著價格走勢調高。”重慶市農村土地交易所執行總裁黃茂軍說。
這個辦法在市內各個區縣引起了很大的反響，政府各界對此態度不一。某區國土局官員說，384號文意味著地票的收益幾乎都給了農民，而對復墾費用也作了界定為1.2萬每畝左右，復墾工作幾乎沒有利潤，這會影響到很多供地的積極性。
江津區國土局官員周思恒表示，在市局384號文件下發后，區國土部門對分配辦法進行調整討論了幾個月，還未定稿，“要考慮的細節太多”。
不過他表示，農民利益確實應該是首要考慮的。
2.農戶有望直接上市交易土地
據重慶市國土局向本報記者透露，目前，地票制度的一個新改革正在醞釀中，將允許個體農戶零星復墾自己的宅基地，然后到農村土地交易所進行交易。
記者了解到，重慶在第二次全國土地大調查后，將對農民及集體的土地進行確權頒證。
“農民怎么賣、什么價位賣、賣多少，下一步可以由他們自己選擇。”一位市國土局官員稱。
重慶“新土改”醞釀大動作：讓農民自主買賣地票
重慶市農村土地交易所的官員表示，目前在制度安排上，都已經考慮到了今后推出個體交易的情況。
在權屬清晰的情況下，農民如果要賣地票，可以在農村土地交易所開一個保證金賬戶，就像股票一樣，將手中的地票賣掉，就有資金到賬。
目前，農民復墾補償的價格，基本上由地方政府單方面規定，而農民在此過程中基本缺乏談判權。而制度研究者已公認，維護土地交易中農民權益的最好方式，是賦予其零星復墾、直接參與地票交易的權利。
盡管在農村土地交易所的交易規則中，農民個體早是被允許參與指標的交易的，但過去均認為，這只能在理論上可行。因為地票交易是以“宗”為單位，每宗在100畝以上，這種門檻很難為單個農戶所接受。
此外，每一宗地的來源也非常復雜，有的可能是荒地復墾而成，也可能是宅基地，涉及農民拆遷安置，成本不等，也難以與單個農戶的地塊相對應。
因此，目前的地票交易主體多為區縣政府下的土地整理中心。在《重慶市農村土地交易所管理辦法》中，它是唯一土地復墾方，事實上壟斷了地票的供給。
“這種制度設計使土地整理中心對農戶和農村經濟組織的補償占有強勢地位，而農民可獨立交易后，有望改變這一局面。”當地一位學者表示。
不過，一家基層政府土地整理中心的負責人擔心，復墾涉及很多規劃、技術、測量方面的程序和手續，放開之后個體農戶能否操作得了？
受訪的一些基層鄉鎮政府對此項改革則表示認可。李市鎮政府的一位官員認為，農戶自己交易的話，可能會避免很多矛盾。“政府不可能大包大攬，至于農民與復墾公司之間，仍可建立委托關系，使復墾更加專業化。”
此外，重慶市也將允許企業充分參與地票競買，這樣也有利發揮市場定價機制，使地票獲得最佳定價，增強農村的反哺力度。
目前，農村土地交易所的市場化還有待增強，房地產企業的參與度不高。據統計，目前參與土地交易的，40%是民營企業，另外40%是國有企業，政府土地儲備機構占20%，1%左右為個人。
造成這一狀況的主要原因是，現行政策對于地票持有者的保護并不完善。從地票落地，到規劃部門批準，再到征轉、拆遷，過程繁雜歷時較長，而持票人最終仍要進入土地招拍掛競爭。
一位當地的房地產企業老總表示，當下地產界對地票尚持觀望態度，接受還有一個過程。
重慶市農村土地交易所對此的考慮，是以后將以持有地票作為入場拍賣的前置，但在哪個環節要求持有地票，還需進一步加以考慮。
為方便地票的流動性，農村土地交易所的官員透露，該交易所還將在適當的時候推出二級市場。
黃茂軍告訴記者，有關地票市場化的改革操作非常慎重，現在正在進行制度設計，包括供應量、供應規模以及價格的控制，以防在這個領域出現資產泡沫。
3.交易量將繼續放大
接下來，重慶還需要放大地票交易量，以檢驗兩年多來土地改革及各項制度設計的效果。
其農村土地交易所成立之初，按國土資源部要求，地票交易規模限于國家給重慶用地指標的10%，及1萬到1.5萬畝。
重慶市國土局對本報記者透露，目前，國土資源部已放松了這一控制。
據了解，重慶全市經營性用地需求在3萬畝左右，再考慮一部分富余儲備，估計地票交易量會較往年提高。
據重慶市農村土地交易所介紹，地票增量將來自三部分：
一個是重慶在去年啟動了戶籍改革，部分農民可能會自愿退出的土地，當地票的價格市場有吸引力的時候，轉戶居民會做出相關出讓選擇。
另外，重慶今年規劃了10萬套針對農村危舊房改造的新村建設。黃茂軍說，財政將為新村建設承擔70%的建設成本。新村建成后，單戶農民的居住占地面積將縮小，節約出的建設用地指標將成為新的地票增量。
還有一塊來源，就是農村閑置、廢棄的宅基地。
“當然，所有這些供給的基礎都是建立在農民自愿的基礎上的。”黃茂軍說，農戶自愿原則是地票政策設計和實際操作中貫徹始終的核心理念。
地票交易量放大之后，對地票各個環節能否順利運行，都是個考驗。但其中更令業界關注的話題是，此舉會不會加大區域的不平衡？
西南大學教授邱道持告訴記者，重慶兩翼的渝東南、渝東北這些邊遠地區也有擔心，會不會在擴大地票交易量之后，建設用地都集中于主城一小時經濟圈，而給兩翼留下廣袤的農村？
長年從事農業開發項目的重慶邁德投資咨詢有限公司總經理趙宜勝認為，地票實際上是一種發展權的轉移，建設用地像農村的血脈，也許今天它暫時不需要，但未來需要發展的時候怎么辦呢？所以要慎重。
邱道持認為，市級部門應有效調控規模，合理規劃，以保證農村地區經濟發展的持續性問題，并重視由于城鄉區域在工農業經濟發展方向上的差異而產生的巨大的收益落差的問題。
但從重慶市農村土地交易所兩年的交易情況來看，它并未完全體現，主城土地價值高，吸納消化地票的強力就越強的趨勢。
該市農村土地交易所官員發現，本地開發商在主城區落地時遇到大企業的競爭，往往會選擇把地票落到主城之外。
買有地票的金科地產集團，也選擇在區縣落地，集團副總裁李戰洪解釋，這與集團的區縣戰略有關。
趙宜勝認為，長遠角度來看，解決該問題的一個有效途徑，是搞好農村剩余勞動力的轉移工作，使農村勞動力真正能夠從農業轉向非農產業。“好在重慶的戶籍改革已在做這方面的推動。”
4.打通要素聯接
地票運行兩年多來，重慶市已建立起了一個統籌城鄉的土地要素市場。為了保證交易量，并避免國家無償指標與地票這一有償指標雙軌制存在，重慶農村土地交易所出臺規定要求，在主城區，國家計劃指標只能用于工業、公共設施等項目，經營性用地必須通過地票取得。
這使邊遠的區縣具有土地復墾的熱情。在指標可大范圍流轉之前，重慶最偏遠、經濟不發達的城口縣，建設用地指標價格每畝僅2萬－3萬元，而在交易所拍賣后，目前最高可達17萬元，溢價八倍有余。
在此基礎上，重慶正在進一步探索將資本與土地要素打通。黃茂軍透露，重慶正在考慮將地票質押推廣到農村宅基地及房屋的抵押。
過去因為法律的限制，銀行有種種顧慮，不愿接受宅基地的抵押。“未來以地票作為質押，金融機構就愿意介入，農村一家一戶可獲得貸款，有了發展的資本。”黃茂軍說。
2009年12月，重慶農村土地交易所與中信銀行重慶分行、招商銀行重慶分行簽訂協議，探索地票質押。2010年8月，重慶嶺尚農業發展有限公司以4270萬元金額購得300畝地票作質押，獲得了銀行提供的總額3000萬元貸款，成為地票質押第一例。
在城鄉統籌的背景下，土地不僅和資本要素市場建立了聯系，必然還要涉及到勞動力要素市場的聯動。
2010年出臺的重慶戶籍改革方案明確提出：“鼓勵轉戶農民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房。”而對放棄宅基地及農戶的補償，則按地票價值進行補償。
這個系統性改革方案的另外一個主要構件，是大規模的公租房的建設。與前面農民有償放棄農村宅基地相對應，這個改革試圖解決戶改后農民到城市居住的問題。
這些探索獲得一定的肯定。近日由國土資源部法律中心組織的一次內部論壇上，不少專家也以重慶“地票”交易模式為例，提出其讓農民真正參與到土地產權交易當中，社會資本炒作成分比較少，可以作為征地制度改革的一個借鑒。
不過，對于以建立城鄉統一的土地市場為目標，以及地票能否成為一個普適性的制度，重慶顯然還有很長的路。
對于重慶在地票制度設計上的探索，西南政法大學副校長劉俊認為，當前需要迫切厘清核心理論問題。
“地票的性質究竟是什么，交易的是什么，指標一般意義上，是一種行政權，那么行政權可不可在市場上交易？如果不是行政權，那它賣的是什么產品？”
劉俊認為，在理論上解答這些疑問之后，才能搭建一個公平分配的基礎。“因為土地的制度依賴性很強，一旦成形，改起來也很難。”
不過，周長富近日已向孔目村委會遞交了復墾申請。他不太理會這些聽起來很深奧的理論，而關注自家的宅基地在復墾交易后能拿到多少錢。“如果能自己賣，肯定要試試。”