突如其來的旱澇急轉(zhuǎn)，正在持續(xù)加壓農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，也在檢驗當(dāng)前大規(guī)模水利建設(shè)成效和政策細(xì)節(jié)。去年以來，尤其今年“一號文件”《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺后，包括江西在內(nèi)的全國各地，進(jìn)入了農(nóng)村費稅改革以來最大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)期，有效地緩解了當(dāng)前農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱狀況。
6月份以來，《瞭望》新聞周刊記者在江西抗洪一線調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與缺乏投入地區(qū)相比，新建水利設(shè)施基本上都發(fā)揮了重要的抗災(zāi)避險功能。但一些水利建設(shè)布局需要進(jìn)一步優(yōu)化，在流域治理和水利投入上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排低洼地區(qū)、山區(qū)多雨水地區(qū)等，后期一些水利設(shè)施的建設(shè)投入也要加強(qiáng)，盡量杜絕“添油戰(zhàn)術(shù)”。
與此同時，本刊記者調(diào)查了解到，中央和省級的巨大投入也對基層政府和水利部門形成了不小壓力，并將水利工作中的一些問題直接暴露出來：上級投入多，項目多，基層政府配套也要多，一些地方為了減緩壓力，爭取農(nóng)田水利建設(shè)項目的積極性不高；水利建設(shè)資金過度分散在各個部門，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)情況。為此，受訪的基層政府干部和農(nóng)民建議，中央層面應(yīng)該調(diào)整省級土地出讓金的提取和調(diào)配使用，讓農(nóng)業(yè)地區(qū)獲得充足的資金配套。
一樣水情、兩種災(zāi)情
江西省水利廳統(tǒng)計，2010年冬至2011年春季，農(nóng)田水利基本建設(shè)資金投入創(chuàng)下歷史新高，首次突破百億元大關(guān)，共計111.76億元。其中，江西2010年共獲得中央水利建設(shè)資金47.4億元，獲得中央預(yù)撥江西省2011年中央水利資金10.85億元，累計總額創(chuàng)歷史之最。同時，江西省級財政投入水利建設(shè)達(dá)27.11億元，比上年度增長121%。目前，江西省在農(nóng)田水利基本建設(shè)上已取得階段性成果，眾多新修建的水利設(shè)施開始接受洪災(zāi)考驗。
江西修水縣白嶺鎮(zhèn)和大橋鎮(zhèn)各有一條過境河流，貫穿白嶺鎮(zhèn)的河叫桃樹河，大橋鎮(zhèn)的河叫瀆水河。6月10日，修水縣遭遇罕見特大暴雨的襲擊，導(dǎo)致山洪暴發(fā)，修水縣白嶺鎮(zhèn)災(zāi)情嚴(yán)重。而與其一山之隔的大橋鎮(zhèn)，也遭遇特大暴雨侵襲，卻沒有發(fā)生明顯災(zāi)情。
修水縣防汛辦工作人員介紹，6年前大橋鎮(zhèn)也經(jīng)歷了一場洪水的洗劫，被泥沙沖毀的農(nóng)田至今都不能復(fù)耕。大橋鎮(zhèn)瀆水河防洪工程是去年國家重點中小河流治理規(guī)劃實施項目，工程耗資1000萬元。經(jīng)過河道疏浚、河堤加高加寬加厚、邊坡襯護(hù)整治等，防洪能力明顯提升。因此，工程尚處在建設(shè)中，但在這次洪災(zāi)中卻發(fā)揮了重要作用。
在洪水泛濫的德興市、樂平市等江西北部地區(qū)，本刊記者也看到去年以來強(qiáng)化投入修建的水利設(shè)施發(fā)揮了重要的防災(zāi)減災(zāi)作用。德興市水利局副局長葉志明介紹說，過去兩年，國家加大了對德興市小農(nóng)田水利建設(shè)的投入，有1座中型水庫和11座小Ⅰ型水庫進(jìn)行了除險加固，改造干渠近300公里。除險加固的水庫在洪災(zāi)中發(fā)揮了較好的滯洪作用。
以中型水庫雙溪水庫為例，盡管這次洪水比1998年更大，但雙溪水庫僅開啟了3個閘門，而1998年則開啟了7個閘門泄洪。6月15日，雙溪水庫水位一度達(dá)到179.4米，距汛限水位僅0.05米。葉志明說：“如果沒有除險加固，根本不敢蓄這么高的水。”
四年三澇“欠賬”仍重
6月15日，流經(jīng)江西鄱陽縣凰崗鎮(zhèn)的昌江出現(xiàn)歷史性大洪水。為了不讓店里的化肥被水淹到，凰崗鎮(zhèn)的坑口門農(nóng)資店經(jīng)營者徐和會花了200多元雇人把化肥搬到地勢較高的朋友家中。他告訴本刊記者，這是自己開農(nóng)資店四年來第三次被迫轉(zhuǎn)移農(nóng)資。
江西省水利廳總工程師張文捷為本刊記者分析，凰崗鎮(zhèn)四年三澇的事例說明，盡管去年以來各地水利投入都突破歷史新高，但歷史欠賬太多，水利投入要加強(qiáng)，規(guī)劃要進(jìn)一步完善。
一方面，要加強(qiáng)水利投入，根據(jù)輕重緩急，優(yōu)先對部分洪災(zāi)多發(fā)區(qū)進(jìn)行治理。凰崗鎮(zhèn)黨委書記朱元清說，昌江凰崗段由于沒有防護(hù)堤，每年汛期防汛壓力都很大，近幾年災(zāi)情都很嚴(yán)重。他呼吁，應(yīng)該盡快啟動昌江流域治理，降低河床、清理河道障礙物，對凰崗聯(lián)圩進(jìn)行除險加固。否則，凰崗鎮(zhèn)每年都要發(fā)生洪澇。葉志明也建議，山區(qū)水土流失大，應(yīng)優(yōu)先治理，要加大加快山區(qū)的中小流域河流治理力度。據(jù)悉，昌江河的流域治理、凰崗聯(lián)圩的除險加固已經(jīng)納入國家“十二五”規(guī)劃中。
另一方面，要強(qiáng)化集中投入，杜絕水利工程修修補(bǔ)補(bǔ)的“添油戰(zhàn)術(shù)”，以免浪費資金。在江西修水縣白嶺鎮(zhèn)，近幾年，當(dāng)?shù)匾寻l(fā)生十多起山洪災(zāi)害，橋梁、水利工程損毀，農(nóng)田嚴(yán)重減產(chǎn)。每次災(zāi)害過后，鎮(zhèn)里都要投入近20萬元進(jìn)行修繕，但是下一次又會被洪水沖垮。
同樣的問題也出現(xiàn)在江西德興市等地。位于德興市黃柏鄉(xiāng)尚和村委會的翁家水庫，是一座庫容47萬方的小Ⅱ型水庫。2011年初，當(dāng)?shù)赝度?萬元用于修建外壩的返濾層，但由于經(jīng)費不足，總長300米的大壩只修建了140米，本應(yīng)厚度3米的返濾層底部也只有2米。這導(dǎo)致在6月15日的大水中這座水庫返濾層倒塌10米，另有15米出現(xiàn)裂縫。
“配套難”壓傷基層
水利投入強(qiáng)度前所未有，但當(dāng)前的水利投入已完全貨幣化，實際農(nóng)田建設(shè)的缺口仍非常大。以江西南昌縣為例，當(dāng)?shù)刭M稅改革以前，義務(wù)工投入的投勞折合現(xiàn)有資金量是2.2億元。現(xiàn)在水利建設(shè)要加強(qiáng)，這些勞動力折合的資金就完全要依靠地方財政承擔(dān)。據(jù)測算，江西撫州市要基本完成全市農(nóng)田灌溉規(guī)劃建設(shè)任務(wù)，就需要200億元，而目前每年能夠用于農(nóng)田灌溉的建設(shè)資金僅不足2000萬元。
目前包括江西省在內(nèi)，加強(qiáng)對水利投入的主要來源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但江西余江縣等地主要領(lǐng)導(dǎo)告訴本刊記者，這塊資金基本上不會增加太多，“這筆錢各種民生保障工程都指望，現(xiàn)在是‘一個蘿卜一個坑’，即使要切，也切不出多少資金。”
不過，本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，值得高度關(guān)注的是，當(dāng)前高強(qiáng)度的水利投資中，最突出的問題就是基層政府配套經(jīng)費困難，財政壓力大。面對上級部門持續(xù)不斷的水利投入和專門水利建設(shè)項目出臺，基層地方政府又喜又怕：喜的是困擾多年的農(nóng)田基本水利設(shè)施薄弱問題終于有望解決，怕的是“爭取的農(nóng)田水利建設(shè)項目越多，基層的財政負(fù)擔(dān)就越重”。
在采訪中，一些縣市主要領(lǐng)導(dǎo)就明確對本刊記者說，爭取國家“小農(nóng)水重點縣”的項目，前后三年縣級財政要配套資金1200萬元，每年都要投入數(shù)百萬的配套資金。按規(guī)定，每個“小農(nóng)水重點縣”每年可獲得中央和省級財政資金1600萬元支持，連續(xù)3年共4800萬元。
一些財政情況比較好的縣市主要負(fù)責(zé)人介紹，去冬今春的水利投入非常大，“基層財政是咬牙投入和配套。”根據(jù)中央要求，2011年，全國水利投入將在上年的基礎(chǔ)上翻一倍。這就意味著地方現(xiàn)有的配套資金也要翻倍，“除非不吃飯了，否則要完全滿足項目配套是不可能的。”水利部門也擔(dān)憂，基層的農(nóng)田水利建設(shè)投入將難以持續(xù)。
同時，水利工程前期工作多、審批環(huán)節(jié)多、核查督察多、程序要求嚴(yán)。一個投資十幾萬元的水庫從安全鑒定到開工，再到稽察驗收，光是審批就有五六次之多，管理成本太高。但現(xiàn)行的工程建設(shè)管理費計提標(biāo)準(zhǔn)滿足不了這種需求，有的項目根本就不允許計提管理費，上級也不給予安排。撫州市水利部門介紹，這個結(jié)果就是水利部門陷入了“項目爭得越多，建設(shè)任務(wù)越重，水利部門貼得越多”的怪圈。
因此，一些縣市負(fù)責(zé)人明確告訴本刊記者，對爭取要求配套的水利建設(shè)項目積極性不高，“太多了政府財政受不了。”
八頭投入致重復(fù)建設(shè)
目前，江西省一級已開始將水利資金集中使用，但一些縣市基層的水利項目和資金過于分散的問題仍存在。多位受訪的基層水利干部和技術(shù)人員反映，現(xiàn)在掌握農(nóng)田水利建設(shè)相關(guān)項目或資金的部門就有水利、農(nóng)業(yè)、財政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、煙草、發(fā)改委、國土等8個部門，每個部門都抓了項目和資金，容易造成重復(fù)投資和低效率投資。
“當(dāng)前涉水事務(wù)多頭管理，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象時有發(fā)生，資金項目缺乏有效整合。”在江西撫州市金溪縣等地，一些水利部門負(fù)責(zé)人向本刊記者反映：“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門進(jìn)行田園化建設(shè)，資金投入量大，但不是從水源進(jìn)行農(nóng)田灌溉設(shè)施建起，大量資金花在了整理農(nóng)田的形狀上，形象好了，卻造成農(nóng)田有渠道沒水源。”
今后10年將是農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)的重要時期。基層水利部門和技術(shù)人員認(rèn)為，為順利推進(jìn)水利建設(shè)，當(dāng)前必須完善水利融資與投資體系。并提出了三方面建議：
首先，中央統(tǒng)籌省級部分土地出讓金收益，在全國范圍進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度使用，向農(nóng)業(yè)水利大省傾斜使用。目前，加強(qiáng)對水利投入的主要來源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但農(nóng)業(yè)水利大省往往是經(jīng)濟(jì)相對落后、財政收入低的地區(qū)，土地出讓金收益也低。
受訪專家建議，由中央統(tǒng)籌省級部分土地出讓金，在全國范圍進(jìn)行調(diào)配使用，并向農(nóng)業(yè)水利大省傾斜，降低地方配套比例，“讓種糧多、農(nóng)田多、水利多的省份獲得更多的資金投入”，才可真正解決農(nóng)田水利基本建設(shè)中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)本級財政配套難的問題。
其次，加大轉(zhuǎn)移支付力度和相關(guān)專項資金的落實。減免群眾辦水利的相關(guān)稅收或比照政府扶持辦企業(yè)的辦法，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付返還給水利建設(shè)領(lǐng)域，用以水利工程的維修管理。建議出臺土地出讓金收益、城市維護(hù)經(jīng)費“切塊”用于水利建設(shè)的具體實施辦法，明確省級水利建設(shè)基金延長征收時間、拓寬征收渠道的具體措施；建立省級水利前期工作基金，支持地方水利前期工作，為爭取國家投資打好基礎(chǔ)。
再有，加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更重要的是要打破部門利益藩籬，建立水利資金集中管理使用的體制，在統(tǒng)一的地方水利建設(shè)規(guī)劃下，有計劃地集中使用資金，提高水利建設(shè)資金使用成效。
在江西部分地區(qū)，國土部門負(fù)責(zé)的農(nóng)田整治工程，每畝農(nóng)田投資在2000元，建設(shè)內(nèi)容都是農(nóng)田水利的范圍。南昌縣等地一些國土部門提出，國土部門出面進(jìn)行建設(shè)，缺乏專業(yè)人員，非常吃力，還有點不務(wù)正業(yè)。而水利部門標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的農(nóng)田基本水利每畝農(nóng)田投資不足千元。為此，這些部門自身也提出，情愿將資金全部轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)和水利等專業(yè)部門集中使用。
“如果還無法有效落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理機(jī)構(gòu)的人員與經(jīng)費，當(dāng)前大量嶄新的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施不出五年，將喪失水利功能。”近日，在農(nóng)田水利建設(shè)調(diào)研期間，基層水利建設(shè)人員告訴《瞭望》新聞周刊記者，當(dāng)前各地農(nóng)田基本水利建設(shè)歷史空前的水利投資力度，項目眾多，給基層水利部門帶來了巨大的技術(shù)管理壓力。
由于過去被忽視，基層水利技術(shù)力量薄弱，無法適應(yīng)當(dāng)前增加的水利建設(shè)工作量和技術(shù)新要求。加上基層水利管理體制力量薄弱，農(nóng)田水利工程后期管理遺留眾多隱患，出現(xiàn)了較為普遍的“工程太多管不來，工程建好缺人管”現(xiàn)象。本刊記者發(fā)現(xiàn)，造成“建后缺管”的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級水利管理機(jī)構(gòu)“短腿”或“無腿”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致大量農(nóng)田水利灌渠等設(shè)施修建完后無法進(jìn)行妥善移交管理。
人員告急
“水利工作尤其農(nóng)田基本水利建設(shè)主要是要依靠基層力量落實完成。”江西省水利部門負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，在大規(guī)模農(nóng)田水利基本建設(shè)的形勢下，江西省市、縣兩級水利部門長期存在的技術(shù)人員偏少、技術(shù)力量不足的問題進(jìn)一步暴露出來。比如，部分地區(qū)的項目規(guī)劃、可研報告、項目建議計劃、實施方案等前期工作難以及時完成；鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站被撤并后，水利管理人員數(shù)量劇減，影響到農(nóng)村水利工程建設(shè)的質(zhì)量與進(jìn)度。
上高縣、南昌縣、余江縣等地一些縣市水利局長向本刊記者反映，除了留幾個財會人員守機(jī)關(guān)，所有人員都在鄉(xiāng)村來回監(jiān)督農(nóng)田水利建設(shè)，一個普通水利技術(shù)人員要負(fù)責(zé)的技術(shù)管理項目動輒數(shù)百萬元，而且項目分散，技術(shù)人員半個月都回不了家。他們普遍擔(dān)憂，“明年水利投資還要加大力度，我們累死也完成不了技術(shù)管理任務(wù)。”
九江市水利部門有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，由于過去水利投入不足，縣市區(qū)的水利(務(wù))局技術(shù)人員流失嚴(yán)重，技術(shù)力量匱乏。全市水利系統(tǒng)在冊職工人數(shù)1729人，具有技術(shù)員和助理工程師以上職稱的只占總?cè)藬?shù)的21.2%，而且水利專業(yè)技術(shù)人員處于“青黃不接”狀態(tài)。撫州市水利局負(fù)責(zé)人對記者說，以現(xiàn)在的投資強(qiáng)度，每個縣至少需要10名專業(yè)技術(shù)人員。但現(xiàn)在撫州市平均每個縣水利局專業(yè)技術(shù)人員不足6名。
在縣一級水利部門，專業(yè)水利技術(shù)力量更為薄弱。余江縣水利局負(fù)責(zé)人說，其所在水利局42人，一半人因病老處于“休眠”狀態(tài)。僅有的14名專業(yè)技術(shù)人員基本上是上個世紀(jì)七八十年代畢業(yè)的。近十年來，縣水利局一直沒有進(jìn)大中專畢業(yè)生，出現(xiàn)了嚴(yán)重的技術(shù)人才斷層。上高縣水利局長晏曉劍也提出，繁重的水利建設(shè)任務(wù)與基層薄弱的水利人員與技術(shù)力量不相稱，“僅小型農(nóng)田水利建設(shè)就分布在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)十個點上，水利部門40多號人員全部上陣都管理不過來。”
管理“千瘡百孔”
與此同時，新建工程大量涌現(xiàn)，管理主體不明確，管理經(jīng)費難落實。都昌縣水利部門介紹，近年來當(dāng)?shù)匾布哟罅怂A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，但這些資金全部用于水利工程設(shè)施等硬件設(shè)施建設(shè)，而用于水利工程維護(hù)管理的經(jīng)費幾乎為零。
目前，當(dāng)?shù)剡�有許多水利工程至今無管理房和管理人員，維護(hù)經(jīng)費也沒有著落。都昌縣水利部門負(fù)責(zé)人說，當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)水利工程在建時質(zhì)量較好，但運行幾年后將因管護(hù)不到位致病致險。突出表現(xiàn)在三方面：
其一，基層水管力量異常薄弱。鷹潭市水利部門介紹，2000年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，大量撤并水利站等基層站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人員編制減少過半，基層水管單位機(jī)構(gòu)萎縮，管理職能弱化，嚴(yán)重影響基層水利設(shè)施的管理。
余江縣白塔渠管理局負(fù)責(zé)人坦言，由于待遇低等原因，管理局近20年沒有引進(jìn)一個水利專業(yè)技術(shù)人員。撫州市水利局負(fù)責(zé)人干脆告訴本刊記者：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水管力量基本不存在了，水庫日常管理都是讓養(yǎng)魚承包戶兼顧，缺乏管理維護(hù)的責(zé)任和意識。”
由于基層水利專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就用其他人員進(jìn)行兼職，無法勝任專業(yè)的水利工程管理工作。都昌縣水利部門介紹，這個縣有21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后重新配備了水利員，其中10名由鄉(xiāng)干部兼任，有5名是原水管站的職工，有6人是退下來的村支書或村主任。
其次，基層水管體制不順，政出多門、多層管理，一些水利管理工作協(xié)調(diào)困難。以江西鄱陽縣為例，這個縣的大型水庫屬于縣級管理，中型、個別小型水庫屬縣水利局管理，大部分小Ⅰ型水庫屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，小Ⅱ型以下水庫則屬村級管理。層層疊疊的管理機(jī)構(gòu)，造成管理體制不順，一些水利工程修復(fù)管理工作難開展。
其三，基層水利設(shè)施的管理主體也難以明確，一家一戶的生產(chǎn)方式與水利工程整體跨區(qū)域的管理需要之間矛盾突出。撫州市臨川區(qū)湖南鄉(xiāng)鄉(xiāng)長傅建榮說，當(dāng)前針對農(nóng)田基礎(chǔ)水利設(shè)施，不少農(nóng)民只重“用”，不愿“管”。在維護(hù)管理中，一些村組動員農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)，發(fā)現(xiàn)比原來難，在農(nóng)村在家勞動力老化的情況，僅就一個渠道清淤工作，“國家拿錢請都請不來當(dāng)?shù)卮迕瘛！?/P>