|
6月27日，國家審計署審計長劉家義在向全國人大常委會作工作報告時表示，截至2010年底，全國省市縣三級地方債務總規模為10.717491萬億元，其中地方政府負有償還責任的是6.71萬億元，占62.62%。
其中，政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%；如果加上政府負有擔保責任的債務則為70.45%。債務償還風險壓力最大的是高速公路貸款和高校、醫院建設貸款。
審計署全國地方性債務審計工作領導小組辦公室副主任陳塵肇評價稱，總體看，全國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力。
下一步，審計署給出了整改建議，包括動態監控地方債務；編制地方債務預算，納入地方預算管理等等。
將債務“借、管、用、還”情況，作為考核地方政府績效和任期經濟責任的重要內容也被提及。
未超償債能力
為此番數據，近4.13萬審計工作者忙碌了三個月。
3個月內將全國31個省以及全部的市縣地方政府性債務情況摸底，是一個浩大工程，為此審計署動員了全國審計機關的一半力量(總數為8萬人)。
此前銀監會、人民銀行等部門都做過地方性債務調查；審計署也曾組織過18個省的地方債審計，但由于統計口徑不同，得出的數據大相徑庭，比如此前審計署審計發現，到2009年底，上述省市縣負債總規模達到了2.79萬億元，比此次調查結果低得多。
而這顯然讓相關決策莫衷一是。
故此番調查在年初國務院辦公廳統一部署下開展，國務院給出三個口徑：全國地方政府性債務審計調查，包括地方政府負有償還責任的；負有擔保責任的其他債務，若發生償債危機需要政府救濟的。
劉家義介紹說，在上述10萬億元地方政府性債務當中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。
根據審計署公布的地方政府性債務審計結果公告，2009年以前地方政府性債務增長迅速，尤其是2009年，當年政府性債務增速達61.92%。
“當時主要是為了應對全球金融危機帶來的影響，中央擴大內需投資帶來了地方政府性負債增加。”
2010年，地方政府性債務增速為18.86%，增速比2009年回落了43.06個百分點。
就債務投入領域看，中國審計學會副秘書長劉力云表示，在10萬億元的地方債務當中，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務余額達13753.12億元，投入節能減排、生態建設、工業等領域的債務余額達4016.02億元。
另據審計署公告，截至2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。
償債能力如何？
上述10萬億元債務當中，承諾用土地出讓收入還債的有2.54萬億元，而光2010年全國土地出讓金收入就為2.7萬億元。
值得注意的是，地方政府性債務當中，2011-2013年需要歸還的金額為5.68萬億元，占全部應償還債務規模的53%。
陳塵肇表示，總體來看，地方政府性負債沒有超出其償債能力。
根據財政部數據，2011年僅1-5月份，全國財政收入就達4.68萬億元。另據某咨詢公司發布的數據，今年1-5月份全國128個主要城市土地出讓收入6659億元。
北京大岳咨詢公司總監李偉估算，未來3年需要用土地出讓收入償還的地方債務規模在1.3萬億元左右，如果未來三年保持2010年的2.7萬億元土地出讓金收入水平，則土地出讓收入償債能力問題不大。
借新還舊堪憂
此番審計也發現了系列問題。劉家義介紹，部分地區城市政府負債率過高，一些城市融資平臺公司管理不規范，借新還舊問題比較大。
地方政府融資平臺背負一半以上的地方政府性負債，其中70%是銀行貸款資金。
上述審計公告指出，2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。
在上述近5萬億元的地方融資平臺負債當中，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。
上述審計公告指出，從債務償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。
上述審計公告內容表明，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。
由于償債能力不足，部分地方政府只能舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的“借新還舊”率超過20%。
還有部分地區逾期債務，4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。
李偉表示，2011年上半年，由于受金融政策影響，很多地方政府融資平臺出現了資金鏈危機，為了應付難關，很多地方融資平臺甚至找信托和民間高息借貸。
“有地方融資平臺借BT等名義向民間資金借錢，回報率要求在18%以上。”李稱。
金科地產副總裁李戰洪此前也曾透露，目前房地產行業和地方政府融資平臺的信托融資利息高達15-20%。
最為重要的是，很多地方政府未建立償債機制，讓龐大的地方政府性負債暴露于風險之下。
上述審計公告指出，至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。
市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。
在2010年國務院發出“19號文”，要求地方政府對地方政府性債務進行上報，商業銀行對政府貸款進行解包風險分析之后，很多地方政府不但未控制政府性債務，反而給投資者發“承諾函”和“寬慰函”。
上述審計公告指出，在“19號文”發出以后，有7個省級政府
、40個市級政府和107個縣級政府，仍以財政收入和國有資產為融資平臺提供464.75億元的擔保。
從領域看，在上述10萬億元的地方政府性負債當中，土地儲備貸款只占10%，而債務償還風險壓力最大的是高速公路貸款和高校、醫院建設貸款。
截至2010年底，地方政府性債務余額中用于高速公路建設的債務余額為11168.11億元，部分地區的高速公路處于建設期和運營初期，其收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負有擔保責任的債務和其他相關債務借新還舊率達54.64%。
截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫院分別有政府性債務2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫院2010年政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的借新還舊率超過50%，當年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。
上述審計公告指出，有95所高校和575家醫院存在債務逾期現象，逾期債務分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財政資金用于償債。
整改建議
記者了解到，在上述審計調查結束后，審計署即以專項審計建議的方式，就如何解決地方政府性債務規模過大以及部分地區出現償還風險的問題，上報了國務院。
審計署建議，盡快建立地方政府性債務的全口徑統計和管理制度，對地方債務實施全口徑監管和動態監控。
審計署建議研究并賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。
同時給出的建議包括，對政府負有償還責任之外的其他相關債務，各級主管部門要嚴格審批和控制規模，建立備案制度。
健全債務監管體系也在建議之列。審計署建議，將債務“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經濟責任的重要內容。
此外，審計署建議，對地方政府違規為融資平臺提供擔保進行堅決遏制，“不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務違規提供擔保和承諾”。
對于項目管理也有建議。審計署稱，要處理好融資平臺公司新建項目和在建項目的融資問題，“嚴控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目；對在建項目，地方政府應積極通過財政預算安排或市場化方式解決后續資金的來源，防止出現‘半拉子’工程”。
|