南方交錯(cuò)的旱澇災(zāi)害，使得年初國(guó)務(wù)院一號(hào)文件做出的加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的決定顯得更為緊迫。
這個(gè)名為《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的文件提出，通過5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)水利建設(shè)明顯滯后的局面。文件同時(shí)要求加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，各地從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。
如今一號(hào)文件頒布已有半年，記者了解到的資金落實(shí)情況卻不樂觀。湖北、四川、湖南、安徽、河南等中西部省份水利廳均表示，到目前為止一號(hào)文件提到的資金尚未落實(shí)。不僅如此，自從2009年開始實(shí)施的全國(guó)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目，也遭遇地方配套資金缺口。
支持辦法遲遲未出
“土地出讓收益的10%用于支持農(nóng)田水利建設(shè)這個(gè)事情我們知道，但是更像個(gè)美麗的傳說，要落實(shí)是很難的。”湖南省衡陽市衡陽縣水利局辦公室工作人員王小華告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者。衡陽縣2009年進(jìn)入第一批全國(guó)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)地區(qū)。但王小華表示，截至目前沒有聽到上面和縣里有任何關(guān)于這方面的政策。
衡陽縣國(guó)土局表示，土地出讓收益的10%用于支持農(nóng)田水利建設(shè)，這筆資金應(yīng)該是由財(cái)政局的非稅局統(tǒng)一安排。而衡陽縣財(cái)政局非稅局表示，到目前為止并沒有撥出土地出讓收益支持農(nóng)田水利建設(shè)，這項(xiàng)工作應(yīng)該由財(cái)政局預(yù)算股先做預(yù)算再報(bào)批縣人大批準(zhǔn)統(tǒng)一安排。預(yù)算股的一位人士則表示，土地出讓收入以前主要用于征地補(bǔ)償、廉租房建設(shè)、城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國(guó)土部門的工作經(jīng)費(fèi)，目前還沒有列入農(nóng)田水利建設(shè)的預(yù)算中。他坦承，一號(hào)文件制定的這項(xiàng)政策估計(jì)“落實(shí)起來會(huì)很難”。
該預(yù)算股人士認(rèn)為，如果土地出讓金的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，也不太可能直接通過預(yù)算撥給水利系統(tǒng)，而是會(huì)進(jìn)入一個(gè)專項(xiàng)資金賬戶，地方申請(qǐng)的水利規(guī)劃項(xiàng)目如果通過各級(jí)政府審查，則由項(xiàng)目單位申請(qǐng)資金投入。理論上，任何類型的項(xiàng)目，包括中央要求地方配套資金的，都應(yīng)可以申請(qǐng)這種資金。
這種看法與衡陽市水利局副局長(zhǎng)王小平的看法不謀而合。王小平稱，市水利局已經(jīng)和市財(cái)政局在商談這部分資金的管理和對(duì)接工作，“形成了一份文件，但是還沒有批復(fù)”。
王小平認(rèn)為，直接通過預(yù)算將這部分資金撥付給水利局不現(xiàn)實(shí)。他認(rèn)為可能的方法是，水利部門先報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)投入，項(xiàng)目完工驗(yàn)收后再?gòu)倪@部分資金中撥款給予補(bǔ)貼；土地出讓收益可能會(huì)半年結(jié)算一次劃入這部分資金中，但是并不排除其他方式。
二人都表示，土地出讓金用于水利建設(shè)應(yīng)該并不需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府批準(zhǔn)，縣級(jí)水利部門直接通過縣級(jí)政府報(bào)批即可，市級(jí)亦然。
這只是一種可能的做法，具體政策如何制定，地方政府都在觀望上面的風(fēng)向。湖南省衡陽縣水利局辦公室主任魏文君表示，省里面在研究這個(gè)事情，但是還沒有“具體定下來”。
產(chǎn)糧大省安徽的情況也同樣如此。安徽省宿州市防汛抗旱辦公室主任夏軍稱，一號(hào)文件下發(fā)后，他起草了本市的一號(hào)文件實(shí)施意見，但目前仍然處于宣傳階段，
“具體如何管理使用，還沒到研討的階段。從水利部門的角度來說，當(dāng)然是越快越好，但是實(shí)施細(xì)節(jié)仍需等待上級(jí)的指導(dǎo)意見。”而起草宣傳性質(zhì)的實(shí)施意見也不順利，因?yàn)闋可娴降母鞣揭庖妳f(xié)調(diào)起來很難。
對(duì)于為何過了半年之久地方上還沒有出臺(tái)對(duì)一號(hào)文件資金支持的細(xì)化措施，王小平解釋為，自從文件下發(fā)到現(xiàn)在都是防汛抗旱期間，不適合做項(xiàng)目，農(nóng)田水利項(xiàng)目都是冬季開工、春天完工，因此相關(guān)各方都不是很著急。
安徽省水利廳也有類似的解釋。該省水利廳宣傳部一工作人員稱，一號(hào)文件下發(fā)到省里時(shí)，安徽已經(jīng)在忙抗旱，旱期剛過又忙防汛，暫時(shí)無暇研究實(shí)施細(xì)節(jié)。
中國(guó)社科院農(nóng)發(fā)所研究員于法穩(wěn)稱，一號(hào)文件的資金要求，毫無疑問還是需要中央制定細(xì)化措施地方才方便實(shí)施。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和不發(fā)達(dá)省份的土地出讓收益不等，最好中央能夠?qū)嵭幸粋�(gè)統(tǒng)籌辦法，將富裕省份的收益可以轉(zhuǎn)移支付到不發(fā)達(dá)省份支援建設(shè)。
奇缺的水利資金
多年以來，農(nóng)田水利建設(shè)缺乏投資，2009年中央決定出資建設(shè)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣，地方上表現(xiàn)非常積極，但是進(jìn)入中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目不容易，鄉(xiāng)村能爭(zhēng)取項(xiàng)目落到本村就更難。
在衡陽縣，村民如此傳言，衡陽縣洪市鎮(zhèn)的楊泉村是因?yàn)榇謇镉腥嗽诳h人大做主任才能爭(zhēng)取到500多萬元的水利投資，高爐村是因?yàn)榇謇镉腥嗽诳h水利局主管水利建設(shè)所以拿到了300萬元左右的投資。
衡陽縣水利局一位工作人員稱，要想拿到中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目，“需要去省里、部里跑關(guān)系”。
地方政府除了要按規(guī)定拿出項(xiàng)目配套資金，根據(jù)中央一號(hào)文件要求，還需要自己出錢做前期，如項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)。王小平稱，這也是一筆不小的投入。王小平表示，今年衡陽市計(jì)劃拿出1000萬元做跨縣的水利工程設(shè)計(jì)，而縣內(nèi)工程則由各縣自己負(fù)責(zé)。衡陽縣水利局辦公室主任魏文君稱，衡陽縣水利局今年將投入400
萬做項(xiàng)目前期，以便能夠在評(píng)審時(shí)獲得國(guó)家小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目投資。前述衡陽縣水利局工作人員稱，前期規(guī)劃再加上跑關(guān)系的花費(fèi)幾乎占到一個(gè)項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的
30%。而實(shí)際上這筆錢卻要從中央和省級(jí)撥款中出，項(xiàng)目設(shè)計(jì)費(fèi)和工程監(jiān)理費(fèi)按規(guī)定應(yīng)該是從地方配套中出，但是無法拿出錢來的地方政府只得從中央撥款中支出這些費(fèi)用，這樣工程就會(huì)有減量。
這樣的投入相對(duì)于水利建設(shè)卻是杯水車薪。衡陽縣水利局黨組書記屈榮新介紹，要滿足衡陽全縣的水利建設(shè)需求，需要150億元，但過去10年的投入總計(jì)才2億元。如果土地出讓收益的10%用于支持農(nóng)田水利建設(shè)這一政策能夠執(zhí)行，“衡陽市每個(gè)縣每年可以多出1000萬元來建設(shè)水利，但是也做不了多少事情。”王小平表示。
地方資金假配套
作為第一批全國(guó)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣之一，2009年湖南省衡陽縣選擇了洪市鎮(zhèn)和大安鄉(xiāng)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個(gè)村實(shí)施了小農(nóng)水項(xiàng)目。
衡陽縣水利局一位工作人員稱，縣里基本沒有什么錢投入水利建設(shè)，現(xiàn)在都是“中央項(xiàng)目”。他還稱，全國(guó)很多縣都在這么做，聲稱配套資金到位了，但農(nóng)業(yè)縣本來財(cái)政就吃緊，“其實(shí)哪里有錢？”
此前，湖南省水利廳規(guī)計(jì)處處長(zhǎng)葛國(guó)華在接受媒體采訪時(shí)曾經(jīng)表示，湖南水利建設(shè)至今仍靠中央財(cái)政專項(xiàng)資金撥款，省內(nèi)自籌部分則主要靠水利建設(shè)基金和水資源費(fèi)，在湖南許多貧困縣，申報(bào)一些水利項(xiàng)目的時(shí)候，由于水利部有下?lián)苜Y金必須有地方資金配套的要求，一些地方不得已只能在項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)偽稱配套資金已經(jīng)到位，但實(shí)際上并沒有。
于法穩(wěn)在調(diào)研中曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)水利項(xiàng)目，按照臺(tái)面上的規(guī)定，中央和地方配套比例是1:1，地方（包括省里）配套800萬元，中央下?lián)?00萬元，臺(tái)面上的賬有1600萬元，但實(shí)際省級(jí)和地方級(jí)的配套都沒到位，實(shí)際到位資金只有上面下?lián)艿?00萬元。而水利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)則是按照臺(tái)面上的1600萬元總賬按比率付費(fèi)的。于法穩(wěn)認(rèn)為，地方并非主觀上要作假，只是財(cái)政無錢，水利又需建設(shè)，假配套實(shí)在不得已而為之。
不過王小平介紹說，這樣的情況下，一些附屬工程很容易被舍掉，“例如說水庫(kù)等項(xiàng)目建好后，還需要配套建管理房，那如果沒錢就不建了。至于農(nóng)田小水利的項(xiàng)目，因?yàn)椴惶?guī)整，比如清淤到底多少方，挖渠的時(shí)候需要挖土多少方，很少能說清。”
夏軍稱，全國(guó)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)，必須要將地方配套的資金劃入規(guī)定的賬號(hào)，否則項(xiàng)目是難以通過上級(jí)政府審查的，但他亦表示，不排除有的縣在當(dāng)時(shí)做成資金到位但過后又通過“微妙的運(yùn)作”造成資金事實(shí)上不到位。
衡陽縣財(cái)政局預(yù)算股表示，作為農(nóng)業(yè)大縣，衡陽一直以來都是依靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付保證民生、運(yùn)轉(zhuǎn)和工資，而當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展主要靠土地出讓收入，如今要將10%的土地收入用來支持農(nóng)田水利建設(shè)，勢(shì)必會(huì)減少對(duì)城市和農(nóng)村建設(shè)的投入。
為此，有關(guān)方建議，把各地的土地出讓收益上繳部分，在省級(jí)和中央一級(jí)統(tǒng)籌支配。水利部原副部長(zhǎng)翟浩輝在接受媒體采訪時(shí)曾經(jīng)表示，2011年兩會(huì)之前，水利部在研究制定統(tǒng)籌方案，方案計(jì)劃把全國(guó)用于農(nóng)田水利建設(shè)的土地出讓收益的30%上繳中央統(tǒng)籌。但時(shí)至今日，不僅統(tǒng)籌未有說法，土地出讓金如何支持水利建設(shè)也仍無具體計(jì)劃。