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政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)漸成業(yè)界關(guān)注焦點(diǎn)，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人近日更是鮮明地提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)政府采購(gòu)制度將圍繞既定目標(biāo)與任務(wù)，著力推進(jìn)8項(xiàng)工作，其中就包括推動(dòng)政府采購(gòu)操作執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪的專家認(rèn)為，意識(shí)到政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)重要性的同時(shí)，還應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到面臨諸多問(wèn)題，需從法律法規(guī)完善、執(zhí)行、監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)，保證政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有效開展。
政府采購(gòu)力推標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)
近日，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司總會(huì)計(jì)師王紹雙在一次研討會(huì)上表示，政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是基于現(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展現(xiàn)狀、主要特點(diǎn)和主要任務(wù)而提出的一種發(fā)展思路，推進(jìn)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)于政府采購(gòu)制度改革的深化與發(fā)展具有重要的前瞻意義和實(shí)踐影響。對(duì)于政府采購(gòu)而言，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅是解決政府采購(gòu)制度運(yùn)行中突出問(wèn)題的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)化、精細(xì)化發(fā)展的重要內(nèi)容。
那么，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)涵蓋哪些方面呢？對(duì)此，專家們從不同角度和層面進(jìn)行了分析。“政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)包括很多具體的內(nèi)容，不是簡(jiǎn)單的統(tǒng)一規(guī)范所能概括的，包括政府采購(gòu)的控制標(biāo)準(zhǔn)、審批標(biāo)準(zhǔn)、操作標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及糾紛處理標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東說(shuō)。
國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者介紹，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織于1996年在第2號(hào)指南中提出的定義，“標(biāo)準(zhǔn)”是指為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制訂并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同和重復(fù)使用的一種規(guī)范性的規(guī)則、原則或者特性。可以看出，“標(biāo)準(zhǔn)”具有權(quán)威性、公共性、重復(fù)性、規(guī)范性等特點(diǎn)。在他看來(lái)，在政府采購(gòu)中，“標(biāo)準(zhǔn)化”可以分為4方面的含義：采購(gòu)原則的標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)制度的標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)程序及文件的標(biāo)準(zhǔn)化以及采購(gòu)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化。
“目前財(cái)政部門所著力推動(dòng)的工作，我理解主要是最后兩個(gè)，即采購(gòu)程序及文件的標(biāo)準(zhǔn)化和采購(gòu)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化。”趙勇說(shuō)。
僅就政府采購(gòu)程序的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化而言，他認(rèn)為應(yīng)包括采購(gòu)方式、采購(gòu)文件、采購(gòu)程序、投訴處理等的規(guī)范化工作。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海也持類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為采購(gòu)程序的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化應(yīng)包括：動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化即政府采購(gòu)運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化，靜態(tài)文本制作和法律文件的標(biāo)準(zhǔn)化以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理的標(biāo)準(zhǔn)化。
標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚面臨諸多挑戰(zhàn)
由于我國(guó)政府采購(gòu)制度起步較晚，在立法和制度建設(shè)上存在一定缺陷，再加上執(zhí)行操作的不規(guī)范以及監(jiān)督機(jī)制的缺失，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。
徐煥東表示，進(jìn)行政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，首先要認(rèn)清政府采購(gòu)存在的問(wèn)題，必須承認(rèn)政府采購(gòu)行為中存在諸多不規(guī)范和不標(biāo)準(zhǔn)的地方。比如，政府采購(gòu)相關(guān)部門的各種審批，審批的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么？再如，我國(guó)目前對(duì)于政府采購(gòu)的規(guī)范確定，最主要的是集中采購(gòu)目錄，那制訂這個(gè)目錄的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)又是什么？這里都存在標(biāo)準(zhǔn)化管理的問(wèn)題。
據(jù)徐煥東介紹，美國(guó)在政府采購(gòu)問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)，主要體現(xiàn)在流程和程序上。我國(guó)也對(duì)政府采購(gòu)設(shè)立了規(guī)范和流程，但比較籠統(tǒng)。比如，規(guī)定政府采購(gòu)價(jià)格不能高于市場(chǎng)平均價(jià)，但這個(gè)市場(chǎng)平均價(jià)是零售平均價(jià)、批發(fā)平均價(jià)，還是出廠平均價(jià)，并沒(méi)有明確嚴(yán)格的界定。
在他看來(lái)，進(jìn)行政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，首先要明確幾個(gè)問(wèn)題，一是政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)究竟由誰(shuí)來(lái)制定，是由立法機(jī)關(guān)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，還是由監(jiān)督管理者設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)；二是標(biāo)準(zhǔn)口徑如何制定，應(yīng)該制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還是根據(jù)各地情況制定地方標(biāo)準(zhǔn)；三是保證政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性，如果政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)本身存在不科學(xué)、不合理之處，在實(shí)際操作過(guò)程中肯定會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題；四是如何保障采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格有效的貫徹和執(zhí)行，必須加大監(jiān)督力度，否則再好的標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)濟(jì)于事。
“如果沒(méi)有明確政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)制定的主體，沒(méi)有明確責(zé)任主體，缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)制和懲處措施，政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)只能是空談。”徐煥東說(shuō)。
實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理還有很長(zhǎng)的路要走
政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在徐煥東看來(lái)，由于制度的不健全，利益相關(guān)方的博弈以及評(píng)判不一帶來(lái)的非議等因素，做好政府采購(gòu)工作確實(shí)很難，因此標(biāo)準(zhǔn)化的推行需要從國(guó)家層面予以推進(jìn)。
具體而言，在采購(gòu)程序及文件的標(biāo)準(zhǔn)化方面，趙勇建議，應(yīng)主要通過(guò)法律法規(guī)的建立、協(xié)調(diào)和實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。王紹雙在上述研討會(huì)上也表示，要繼續(xù)完善相關(guān)法律制度，加強(qiáng)政府采購(gòu)與財(cái)政各項(xiàng)改革的協(xié)同配合。
不僅如此，采購(gòu)對(duì)象的技術(shù)規(guī)格設(shè)置不合理，可能會(huì)妨礙競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而影響采購(gòu)工作的質(zhì)量和效果。那么如何合理地設(shè)定采購(gòu)配置呢？趙勇介紹說(shuō)，一般而言有三種方法：上級(jí)主管部門審批、專家論證以及向市場(chǎng)要標(biāo)準(zhǔn)。
“結(jié)合美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我個(gè)人推薦第三種方法。”趙勇說(shuō)，美國(guó)上世紀(jì)80年代初“天價(jià)采購(gòu)”丑聞的不斷爆發(fā)，其中最有名的是國(guó)防采購(gòu)中出現(xiàn)的436美元的錘子、7600美元的咖啡機(jī)和110美元的二極管。這類丑聞導(dǎo)致公眾對(duì)公共采購(gòu)的信心急劇下降。隨后組建的帕卡德委員會(huì)，對(duì)美國(guó)國(guó)防采購(gòu)的管理職能進(jìn)行全面的研究和梳理。帕卡德委員會(huì)的報(bào)告以及1990年成立的立法建議組的報(bào)告都強(qiáng)調(diào)了“商品化”的重要意義，認(rèn)為在政府采購(gòu)中無(wú)論中間產(chǎn)品還是最終產(chǎn)品，都應(yīng)盡量采購(gòu)市場(chǎng)中的現(xiàn)有商品。
此外，監(jiān)管也是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要一環(huán)。劉俊海教授認(rèn)為，政府采購(gòu)制度涉及的主體當(dāng)事人較多，政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的推行就是要各方當(dāng)事人都能夠依據(jù)自己的職責(zé)和所扮演的角色，擁有各自在制度執(zhí)行中共同的話語(yǔ)權(quán)。從這個(gè)角度來(lái)看，政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的制定以及落實(shí)都需要各方當(dāng)事人的共同協(xié)作與參與。在多方主體中當(dāng)然會(huì)有主次之分，也就是需要有牽頭人，監(jiān)管部門應(yīng)該要承擔(dān)起這個(gè)重任，而且在標(biāo)準(zhǔn)化的制定和落實(shí)過(guò)程中，監(jiān)管部門將大有可為。
“由于目前的部門、地方利益格局，加上政府采購(gòu)本身的復(fù)雜性，可以說(shuō)，在我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化管理，應(yīng)該還有很長(zhǎng)的路要走。”徐煥東說(shuō)。