“口袋預算”即中央預算內投資，只有國家發改委擁有審批這些投資項目的權力，而相應的預算分配權也隨項目的審批，落入國家發改委名下。每年財政部在編制國家預算時，會給國家發改委切出一筆投資資金，用于基本建設等領域，但編制預算時，財政部并不清楚這筆錢將用于哪些項目。而作為預算審批部門，全國人大在批準當年預算案時，也看不到這筆錢的具體支出去向。
為爭取2011年中央預算內投資資金，安徽省已經匯總各市關于農村沼氣項目申報計劃，并送達國家發改委審批。去年僅此一個項目，安徽省就獲得了近6000萬元的中央預算內投資撥款。這筆撥款來自中央預算內投資計劃，由國家發改委負責審批、分配。在中國，發改委負責的預算分配被稱之為“口袋預算”。
據《經濟觀察報》報道，2011年這類預算投資總額達到3826億。“這么大一筆財政資金，每年全國人大審批預算的時候是不知道具體支出情況的，這樣的預算審批有何意義呢？”一位全國人大代表表示不解。“口袋預算”也稱政府第二預算，是中國政府預算中特有的現象。“通常不論哪個國家，只有財政部門才有預算分配權，‘口袋預算’相當于肢解了政府預算，破壞了一個國家統一的預算分配權。”南開大學經濟學院副教授馬蔡琛說。
“極易造成預算執行不嚴肅”
中國刺激經濟政策實施這兩年，中央預算內投資規模龐大。2010年中央預算內投資共計3926億，今年有所減少，但仍為3826億。“每年審批通過這么大筆支出，卻不知道要花在哪里，這是很令人無法理解的事情。”一位全國人大代表說。為此，全國人大去年要求，中央政府重大公共投資預算在審查時要提供項目表。這樣可以對應審查一些項目是否合理、安排資金是否有效等。據了解，2011年中央預算內投資計劃安排用于保障性安居工程、農村民生工程和農村基礎設施、重大基礎設施項目、教育衛生、文化旅游、公檢法司建設、節能減排、環境保護與生態建設、自主創新和結構調整等領域。
根據全國人大的要求，安排給中央部門的投資必須在今年2月28日前編制并下達計劃，安排給地方的投資也盡量按此時限抓緊編制并下達。到了2月，全國人大預工委還就2011年中央預算內投資資金如何安排使用一事詢問過國家發改委。當時國家發改委派出一位副主任和投資司負責人前往全國人大進行說明，主要意思是，發改委還未收到各地各部門的項目申請報告，因而無法給出具體項目表。最終，這一項目表并沒有如期在今年3月初的全國兩會上交到代表手里。與會代表表示，今年兩會審議預算時，中央預算內投資沒有列出一個項目。“這樣的預算分配方式很容易造成預算執行不夠嚴肅。”一位全國人大代表指出，如果年初將項目落實好，并通過人大審批，年中就不能輕易調整；也可以制定計劃，年初撥多少款、年中撥多少、年底撥多少，有個節奏。但現實情況是中央預算內投資項目大多在本年度期間申報、批準和撥款，這個過程沒有人大的監督，隨意性較大。近年來很多項目甚至被推遲到年底，為了完成預算，這些支出最終從財政部撥到省里的財政廳就算是花出去了，即預算執行完了。
專家建議分給各職能部門
據中央部門和地方政府部門的公開資料，每年的預算通常都是從上一年的6月開始著手準備，尤其項目預算要求提前做好各種論證等工作，到10月底隨第一次申報部門預算(簡稱“一上”)遞交財政部。財政部對預算進行初審后下達第一次預算回復框架(簡稱“一下”)指標，要求部門預算在“一下”范圍內進行編制修改。12月上旬第二次申報部門預算(簡稱“二上”)，次年1月中旬，通過全國人大預工委等部門的初審后，下達第二次預算回復框架(簡稱“二下”)修改意見，最終在全國兩會前上報并申請批準。通過這樣幾個來回的修改，財政部和預算支出單位會有較好的溝通，一些支出是否必要，規模是否合理等問題都能夠斟酌。很多學者建議，中央預算內投資資金也可以參照部門預算的這種程序，提前申報編制，“來不及兩個來回的修改，最起碼看一次也行，或者在全國兩會前送達項目表也可以”。
但在地方政府看來，這樣的過程無疑增加了項目獲批的難度，也拖延了時間。據了解，為了盡快獲得批準，安徽省發改委就要求，關于大中型沼氣工程，省里將從已批復可研但未安排投資，以及2010年各地申報儲備且通過省級審查的項目中，選報一些給國家發改委，這樣可以及早審批、撥款和開工。
而對于預算分配權的統一，很多學者認為其涉及很多綜合改革，因為預算分配權是隨項目的審批權發生的，這已超出了預算改革的范疇，而涉及投資體制、項目審批制度以及部門職能改革。但馬蔡琛認為，中央預算內投資完全可以分解到國務院各個職能部門預算中，如保障房的分給住建部、衛生的給衛生部、環境的給環保部，這些職能部門對項目的安排和資金的使用可能更為專業。“同時，預算分配權統一到財政部，公眾也可以從部門預算中看到中央的這些投資是如何使用的。”馬蔡琛表示。