隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快,近年來城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)緊迫。在這樣的背景下,各地政府紛紛建立了地方投融資平臺,得到快速發(fā)展。
對于地方投融資平臺,有著不同的看法,有的認(rèn)為風(fēng)險過大,要采取嚴(yán)厲措施,限制其發(fā)展。有的認(rèn)為要看到地方投融資平臺的合理性和積極作用,但其潛在的風(fēng)險也不能忽視,應(yīng)積極采取措施防范風(fēng)險。只有這樣,地方投融資平臺才能健康規(guī)范運行。
所謂地方政府投融資平臺,是地方政府組建的不同類型的公司,包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等;政府通過劃撥土地等,組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司,必要時輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款保證,融入資金后重點投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。
地方投融資平臺不會憑空產(chǎn)生,它有著深刻的歷史和現(xiàn)實背景。地方投融資平臺是頗具中國特色的地方性國有投資公司。作為發(fā)展中國家,我國必須適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化的要求,大力發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施,為工業(yè)化和現(xiàn)代化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,中央政府應(yīng)賦予地方政府和企業(yè)一定的自主權(quán)。為規(guī)避直接舉債和向銀行直接借款的制度風(fēng)險,地方政府又不得不以國有投資平臺公司的形式籌措建設(shè)資金。國際金融危機(jī)之后,國家出臺了為期兩年4萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案,大大加快了地方投融資平臺建設(shè)步伐。
由于沒有中央政府統(tǒng)一的部署和安排,地方政府投融資平臺五花八門,給人的感覺無疑是一種“亂象”。但無意之中也出了一條新路,形成地方政府與市場力量有效結(jié)合的一種新型方式。
從各地方的實踐來看,政府設(shè)立投融資平臺的過程,同時伴隨著地方政府改革。這與過去有著很大的不同。從前是各個政府部門自辦“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等等,部門各自為政,大肆借錢,最后出現(xiàn)問題,當(dāng)還不起債時,由政府財政兜底。
正是過去這方面的許多教訓(xùn),現(xiàn)在創(chuàng)立投融資平臺時,普遍都強(qiáng)調(diào)從體制和機(jī)制上來保證“借得來”、“用得好”“還得起”。為了做到這一點,不少地方已開始對地方政府各部門的投資、融資、項目管理、監(jiān)督等職能進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)和重新分工,重塑地方投融資體制。
然而,由于發(fā)展過快,一些地方特別是區(qū)縣級的投融資平臺仍存潛在風(fēng)險。同時,地方投融資平臺由政府設(shè)立,多數(shù)實為依附于政府的附屬單位,普遍存在著高層管理者與政府關(guān)系密切、商業(yè)化運作程度不高、經(jīng)營機(jī)制不規(guī)范、信息披露不透明、監(jiān)督困難等問題,為滋生腐敗提供了土壤。此外,土地的過度開發(fā)和擔(dān)保,也可能會激化政府、企業(yè)和居民的矛盾,影響社會穩(wěn)定。
有關(guān)專家指出,應(yīng)該對地方投融資平臺加以引導(dǎo)和規(guī)范,既不一概否定其積極作用夸大負(fù)面影響,又不能忽視其潛在風(fēng)險任其自由發(fā)展。要在摸清地方債務(wù)規(guī)模及其性質(zhì)的基礎(chǔ)上,逐步化解新舊債務(wù),加強(qiáng)監(jiān)管,并最終從制度上規(guī)范地方政府的舉債行為。
首先,要對地方投融資平臺進(jìn)行全面摸底,分清類別,對其資本金到位情況、貸款余額數(shù)量、資產(chǎn)質(zhì)量、資金使用情況、償債能力等方面進(jìn)行全面統(tǒng)計和審計,并分門別類地提出債務(wù)償還途徑。其次,要改變以銀行貸款為主的單一融資渠道,分散風(fēng)險。此外,要加大對地方投融資平臺投融資行為的監(jiān)管,建立健全地方政府監(jiān)管機(jī)制,對投融資平臺的債務(wù)規(guī)模、資金使用情況、償債能力進(jìn)行全面評估,動態(tài)跟蹤。