我國在城市化進程中面臨著三個悖論：即在城市化過程中，城市不斷擴張而耕地面積卻不增長；農民大量進城卻沒能使農業生產集約化、規模化顯著提升；城市化進程沒有顯著增加城市人口，反而造成了數億農民工“候鳥式”的生存狀態。
從２０１０年７月開始，重慶提出到２０２０年前幫助１０００萬農民轉戶進城的戶改方案，試圖以戶籍制度改革為主線，在農村“出口端”，配套以完善的土地“地票”制度，保障農民土地權益，增加耕地面積；以土地確權頒證、還權賦能為重點，提高農業生產集約化、規模化程度，使離開農村的“新市民”能真正保障其土地權利；在城市“入口端”，以完善的城市公共服務和社會保障核心，從而確保農民工真正轉為城鎮居民，享受與市民一樣的城市待遇。截至目前，重慶市有１６０多萬農民轉為“新市民”，綜合配套的戶籍政策受到群眾的歡迎和支持。
戶籍藩籬制約農民工權利獲得
目前，我國城鎮化率一般以常住人口進行統計，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相比，存在較大差距。就重慶而言，直轄以來常住人口城鎮化率從３１％提高到５１．６％，而戶籍人口城鎮化率僅從１９．５％提高到２９％，二者差距從１１．５個百分點擴大到２２．６個百分點。這２０多個百分點的差距，主要是因為已經在城市生活的農民沒有取得城市戶籍，實質上代表了農民工與城市居民的福利待遇差距，不僅阻礙了城鎮化進程，還造成特有的農民工一年一度的“候鳥”式大遷徙，給各級政府社會管理帶來了很大難度。
同時，現行戶籍制度還制約了城鄉權益公平。戶籍是分割城鄉權益和資源流動的屏障，城市戶口附著就業、住房、養老、醫療、教育“五大保障”，農村戶口則附著宅基地使用權、承包經營權、林權“三大保障”。
同時，由于城市“五大保障”與農村“三大保障”存在制度性阻隔，使有條件的農業轉移人口難以在城鎮落戶，生活方式與保障方式嚴重錯位，不能享受城鎮居民同等待遇。
據重慶市政府２００９年對市內４.０３萬農民工調查顯示，僅２．２萬人與用工單位簽訂了勞動合同，只占５５％。由用工單位為務工者購買城鎮職工基本養老保險或農民工基本養老保險的只有１．１５萬人，占２３％；由用工單位為務工者購買城鎮職工基本醫療保險或農民工大病醫療保險的只有０.８７萬人，僅占１７％。農民工權益保障不到位，容易造成農民工上訪、討薪等問題，影響社會管理和社會穩定。
推行“地票”制度緩解耕地保障壓力
許多國家歷史表明，城市化、工業化的過程是土地集約節約利用的過程，在這一進程中農村耕地面積會相對增長。因為農村住宅、村落用地一般比較散、雜，投入產出率低，用地量大；而農民進入城鎮后，用地集約度加強、用地量減少，在增減掛鉤的情況下，耕地會增加。而中國過去３０多年數億農民工進城，城市在擴張的同時，農村耕地面積沒有增加，反而在減少。
全國人大代表、重慶市長黃奇帆說，我國城市居民住宅、生產等各種用地相加，人均約需１００平米。２億農民工進城約需用地２００億平方米，即２萬平方公里。由于農民農村土地退出機制不健全，農民無法獲得足量的土地資本收益，使進城農民工兩頭占地，在農村平均占宅基地約２５０平方米，在城市平均占地１００平方米（含基礎設施等分攤），使守住１８億畝耕地紅線成了千難萬難的事。黃奇帆說：“每年國家征耕地８００萬畝用于城市建設，近十年減少近一億畝地。土地自然成了緊缺資源，被控制得很緊，地價也逐漸拍高，房價亦跟著往上漲。”
在這一背景下，重慶在實施戶籍制度改革過程中，積極探索在農民自愿前提下實現城鄉建設用地增減掛鉤，特別是通過全國首創的“地票”交易使遠郊農民宅基地能參與流動。農民工進城后逐漸退出農村宅基地、實現城鄉建設用地增減掛鉤，最終將能守住耕地紅線，并可能增加耕地。
據了解，地票交易以維護農民權益出發，其運作分為四道程序，首先將閑置農村宅基地及其附屬設施用地、農村公益事業用地等農村建設用地專業復墾，經土地管理部門嚴格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權人發給相應面積的“地票”。地票交易須在土地交易所內進行，購得的地票可納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地；在城市落地使用時，則必須符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置；對地票交易總量，市政府根據年度用地計劃、經營性用地需求情況等合理確定。
“隨著農民進城，農村宅基地、非農業用地會逐漸被賣掉，在農村的宅基地不可能有大量居民居住，通過地票制度，逐漸復墾為耕地。在城里增加１００平方米，農村會退出２００多平方米。”黃奇帆說，“一進一出，耕地面積就會增長”。
重慶農村土地交易所總裁董建國說，“地票”收益和傳統的征地補償有根本不同。這一收益全部反哺三農，農民可從中至少獲得三筆收益：農民房屋及其構附著物按當地征地拆遷補償標準進行補償；按復墾區縣１００平方米鄉鎮房屋市場價的２０％給予農民購房補助；重新復墾出來的耕地也可以進行流轉，轉包、出租給大戶或專業合作社耕種，轉戶農民同樣能獲得地租收益。目前重慶一畝“地票”的交易價格已經上漲至１４萬元，已遠高于征地補償標準。
還權賦能提高農業生產集約化程度
一般而言，在城市化進程中，隨著農村資源人均占有量的提高和農業集中經營，工業反哺農業等政策措施，務農收入應出現較快增長，規模化、集約化的農業生產水平應快速提高。但由于城鄉二元藩籬的限制，使我國在城市化進程中，農民大量進城卻沒有使農業生產集約化、規模化程度顯著提升。務農收入難比務工高，務農收入增長緩慢，且在農民收入總盤子中所占比例越來越低。
重慶市城鄉統籌辦副主任徐強說，在戶籍制度改革中，為確保轉戶居民實現平穩過渡，重慶戶改政策中對轉戶居民承包地和宅基地退出設定了３年過渡期，允許轉戶農民最長３年內繼續保留宅基地、承包地的使用權和收益權。同時也補充規定，過渡期結束后，轉戶農民可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制退出土地。
徐強給《經濟參考報》記者解釋說，重慶農民進城不以退出農村土地為前提，不存在“土地換戶籍”的情況，同時通過土地確權頒證、還權賦能，可以顯著提高農村土地集約化程度，實現土地科學合理流轉。
城市化進程應該讓留在農村的農民收入逐漸提高，也讓轉戶農民實現土地增值收益。在戶改中，重慶明確規定允許轉戶農民保留承包地、林權地等農村土地權益，土地可進行流轉。做出這樣的規定有一個前提：土地產權清晰明確，流轉有據，征用合規。由于歷史原因，僅在承包地方面，重慶農戶實際承包面積一般都要大于承包經營權證記載面積，使農民在進行土地流轉、征用等方面工作時往往“吃暗虧”。
“以確權頒證、還權賦能為核心理念的農村產權改革，將耕地承包經營權、農村集體建設用地使用和林地使用權等用權屬證的形式確權到戶，使之成為農民明確、法定資產，實現農村資源向資本的轉變，也這是農民進城的基礎性工作。”徐強說，以前農村的土地和宅基地（及房屋）無法抵押融資，也無法轉讓，現在隨著土地確權，重慶一些地方正開始試點農村土地抵押貸款、農房交易等，以期盤活農村這兩塊最大的資產。
重慶市農委主任夏祖相告訴《經濟參考報》記者，目前重慶正在推進建立縣、鄉、村三級土地流轉服務機構，引導和規范農民及農村集體經濟組織在“依法、有償、自愿”前提下流轉土地。目前重慶全市４０個區縣中，已有２９個區縣、８１４個鄉鎮、５４５２個村建立了農村土地流轉服務機構。規模經營也使政策項目和城市資源進入了農業領域成為可能，改善了農村水、電、路等基礎設施，使農業生產能力和效益提高。
完善公共服務改變農民工生存狀態
一般而言，快速城市化總是伴隨著城市人口大量增加和農村人口的顯著減少，但是在中國城市化進程中，由于城鄉二元結構對立，快速的城市化并沒有顯著增加城市人口，戶籍城市人口的增長嚴重滯后于城鎮的發展速度，造就了棲息于城鄉兩端的數億農民工。大量農民工處于“身份被排斥、福利被漠視、地位被歧視”的尷尬地位。
清華大學國情研究中心研究員崔之元告訴《經濟參考報》記者，在城市化進程中，中國很多地區戶籍改革的初衷仍是為了吸納高端人才，并不是一種普惠制的改革。大多數農民工無法正常享受到城市教育、衛生、社保、低保等政府提供的公共服務；在城鄉間形成大規模的流動人口，在城市內形成大規模工作不固定和居無定所的漂移（蟻族）人群，城中村、棚戶區等低成本居住方式也大量出現。
中央農村工作領導小組副組長陳錫文認為，農民進城絕不是簡單的事情，什么時候有能力解決農民的就業、居住和各項社會保障，才能大膽往前走。
在進行戶籍制度改革時，在城市“入口端”，重慶著力在住房保障、養老保險、醫療保險、最低生活保障、就業保障、轉戶農民培訓、城鄉教育保障衛生服務保障等方面進行配套改革。
以住房保障為例，作為重慶轉戶的重點人群，有條件的農民工在進城的同時政府就將其納入住房保障體系。以體量大、解決范圍廣的公租房為例，根據規劃，在未來１０年，重慶市將建設４０００萬平方米的公共租賃房，到２０１２年將有２０００萬平方米公租房建成，這些房源主要針對進城落戶的“新市民”、新畢業的大學生等城市“夾心層”。
同時，在確保“新市民”子女受教育方面，重慶市將新建中小學校１１５所，農村居民登記為城鎮居民后，義務教育階段孩子將免試劃片就近入學，不用再像以前的農民工子弟一樣到指定的學校就業，而能享受與城鎮學生一樣的待遇。