基于透明度高、競爭力強、腐敗率低等諸多優良品質，公開招標為世界各國政府采購的主要采購工具之一，也是我國法定的、唯一的主要采購方式，但這種采購工具最近五年，已經日漸為“協議供貨”的非法定采購方法所取代。
按照“協議供貨”的采購模式，采購部門最初采購時，不知道交付的貨物、工程或服務的確定時間、確切數量或確定金額，但為了確保未來某一時間內獲取貨物、工程或服務，政府采購部門一般會根據使用條件事先設定一定的標準和要求，通過“公開招標”的采購方式，邀請潛在供應商參與采購。其交易過程通常包括政府采購合同的兩個授予階段：在第一階段，根據“公開招標”方法，按照參與供應商對采購文件的響應程度，從中遴選出若干名所謂的“中標供應商”，隨后，采購部門與這些“中標供應商”訂立一項框架協議；在采購的第二階段，當未來某一時間使用單位產生特定需求時，采購人再向若干名事先選定的“中標供應商”發出要約邀請，從而在完全封閉的環境下展開第二次小范圍的“競爭”，之后，在這些“中標供應商”中最終確定我國法律意義上的中標供應商，并正式簽署政府采購合同。
我認為，在《招標投標法》、《政府采購法》等法律仍然有效的情況下，政府采購項目通過“協議供貨”達成的，大部分都存在嚴重規避現行法律的行為，沒有適用國家法律的任何強制性規定。
沒有統一執行標準
首先，從適用范圍來看，在我們國內，由于沒有法律規定，對于“協議供貨”的適用范圍，全國各級政府采購部門都沒有一個統一的執行標準和要求，而各省市縣的實際做法也是參差不齊。有些實行協議供貨的項目，為規格或標準相對統一、產品品牌較多且市場貨源充足的通用類產品；有些“協議供貨”的適用范圍是指在政府集中采購目錄、部門集中采購目錄范圍內通用類貨物；而也有些“協議供貨”采購項目為同一產品本次批量采購金額超過20萬元的辦公設備，等等。國內的情況總的來看，適用于“協議供貨”的采購項目可以是貨物類的產品，也可以是定點采購的工程或服務，但每年適用于“協議供貨”的內容都是不確定的，可能有貨物、工程或服務，也可能沒有，或者只有其中的一項或兩項；而每年適用的種類、數量、金額等方面的內容都是不確定的，需要根據采購目錄進行明確。許多省市每年所發布的文件，詳細排列了適用于協議供貨的品目，有些省市之間的采購品目雖然有些類似，但適用的采購金額都會有不同的情況。
并非法定采購方式
其次，從使用的采購方法來看，“協議供貨”是一種獨立的采購工具，不屬于我國現行《政府采購法》所規定的法定采購工具之一。這種采購方法雖然有多種采購模式，但都需要借助政府采購法所規定的一種采購工具，比如公開招標或其他采購方式，以之完成采購的第一個階段。從我國實施“協議供貨”的情況來看，在采購合同授予的第一個階段，選擇公開招標采購方式的情形比較多見，而采用競爭性談判、單一來源等其他采購方法的，相對而言比較少，可以說是罕見。而按照國外“協議供貨”的情況，如果滿足邀請招標、競爭性談判等其他采購方式的使用條件，實施合同授予第一階段的采購工作也是可以的，并非只能采取公開招標的采購方法。
就合同授予的第二個階段來看，這個采購階段關系到政府采購合同的最終授予，有關采購方式的使用條件似乎顯得更為重要。可是，許多省市的政府采購部門并不太重視第二階段的采購。盡管有些省市規定了公開采購的競爭方法，例如競爭性談判。倘若選擇此類公開競爭方法也應當具備相應的使用條件，不能完全放任采購人自行采購，不然會規避集中采購的立法用意。
信息發布存在瑕疵
從招標采購結果的信息發布內容來看，實踐部門所謂的“協議供貨”中標結果公告，我們看不到有關中標公告所應當包括的具體內容，例如采購人的名稱、地址和聯系方式；采購項目數量、簡要技術要求及合同履行日期；定標日期；項目招標公告日期；中標供應商名稱、地址和中標金額等等。以上這些信息是財政部《政府采購信息公告管理辦法》第十二條所規定的強制性要求，是各級政府采購部門必須遵守的。而在協議有效期內，通過第二階段的采購，采購部門總共獲取多少產品，究竟都有哪些采購人經過了第二階段的采購，總共支出了多少納稅人的資金，究竟有多少個采購人獲取單次采購數量或預算金額以內的產品，究竟是一個還是若干個供應商最終成為中標或成交供應商，單次中標或成交的總金額是多少，究竟有多少個供應商最終被淘汰出局，是否已經給這些失敗的中標供應商最終發出落標通知書等等，這些信息不僅是國內政府采購信息披露的要求，也是《WTO政府采購協定》所明確規定的，但目前我們卻很難從有關渠道看到這些。
重回分散采購老路
按照國外的集中采購，尤其是實施協議供貨的采購方式，集中采購單位可以根據多個采購人的需求，對某一方面的采購項目進行歸類，將要獲取的產品，其采購價格肯定會有不少的折扣。但在我國的采購實踐中，進入采購第二階段后，通常不是集中采購機構繼續進行采購，而是由各個國家機關、事業單位、團體組織等采購人自行進行采購，實際上也就是過去的分散采購。而具體的采購活動，基本上就是采購人在控制和運作，且都有指定品牌之嫌，不論是財政部門還是采購中心，均沒有將所有采購人所需要的同一品牌集中起來進行統一采購和管理，利用協議供貨的采購模式降低采購成本。這樣一來，協議供貨就沒有了任何的實際意義，反而是對政府集中采購的立法宗旨和效率目標的踐踏，完全背離了《招標投標法》、《政府采購法》的立法宗旨。故實踐中，人們通常會說“協議供貨”采購價格比一般市場上還要貴，這不能說沒有任何道理。在自由、分散采購的模式下，某個供應商如果想拿到最終的政府采購合同，必須另外支付一定的權力租金。
總之，我國普遍推行的“協議供貨”，其實質是對我國法定采購方式的公開踐踏。在法無明文規定的情況下，必須禁止推廣應用此類模式。
(作者為北京市遼海律師事務所高級律師)
鏈接：說說變“味”的政府采購(一)：“去”集中化成普遍趨勢