溫家寶總理在政府工作報(bào)告中明確指出，今后五年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)是在明顯提高質(zhì)量和效益的基礎(chǔ)上年均增長(zhǎng)7%。出席兩會(huì)的代表和委員表示，這是中央政府站在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的角度提出的理性而科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)。
“但值得警惕的是，一些地方政府的發(fā)展思路尚未從根本上轉(zhuǎn)變。”部分代表委員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，不少地方都制定了兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，出臺(tái)了規(guī)模龐大的投資規(guī)劃。為保證經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長(zhǎng)，中央有必要從體制上遏制地方的“GDP沖動(dòng)”。
警惕 開局之年或再現(xiàn)投資熱
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在兩會(huì)采訪中注意到，一些任職地方的代表和委員，在談及當(dāng)?shù)匕l(fā)展時(shí)依然對(duì)謀求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)津津樂道，并為此制定了規(guī)模龐大的投資計(jì)劃。同時(shí)，從地方“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要中也可看出，不少省份“十二五”期間地方全社會(huì)固定資產(chǎn)投資都超過8000億元，折算下來投資速度年均增長(zhǎng)超過20%。
地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)熱情高漲，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)今年中國(guó)投資增長(zhǎng)乃至經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能過熱的擔(dān)心。
國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣說，2011年是“十二五”開局之年。從年初一些地方兩會(huì)透露的信息看，今年我國(guó)很可能出現(xiàn)投資過熱，這對(duì)宏觀調(diào)控提出重大挑戰(zhàn)。“今年中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的主要問題可能是投資過熱而不僅是物價(jià)問題，3月份發(fā)布的投資數(shù)據(jù)還看不出來，但是到了4月份就可能引發(fā)普遍關(guān)注。”
從記者收集的部分公開資料來看，許多地方的“十二五”GDP增長(zhǎng)目標(biāo)都定得很高，類似“翻一番”這樣的字眼頻繁出現(xiàn)。
全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院學(xué)部委員劉樹成表示，當(dāng)前正處在各級(jí)政府換屆以及建黨90周年的時(shí)點(diǎn)，這些因素成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要力量。再加上2011年是“十二五”的開局之年，各地有大量的熱錢、快錢勇于投資。如果對(duì)這些推動(dòng)因素處理不好，有可能把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由“偏快”推向過熱。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出，各地“十二五”的投資計(jì)劃需要調(diào)整。各地方各行業(yè)的“十二五”投資計(jì)劃都比較大，比如說鐵路建設(shè)計(jì)劃投資3.5萬億。這種投資計(jì)劃需要重新審核，否則會(huì)影響整個(gè)“十二五”時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。
對(duì)于“十二五”期間當(dāng)?shù)赝顿Y額的快速增長(zhǎng)，有地方官員歸因于“過去基礎(chǔ)條件較差”。言外之意很明顯，如果不能保持較高的投資增長(zhǎng)便很難在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中趕上來。一位現(xiàn)職副省級(jí)的人大代表對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示：“‘十二五’對(duì)于我們省是個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，我們省的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，所以只能首先確保將基礎(chǔ)建設(shè)的配套設(shè)施落實(shí)好。”
問題 地方轉(zhuǎn)型思路亟待厘清
目前，投資已成為地方政府拉動(dòng)GDP最直接最有效的方法。然而，地方政府過度依賴投資，已經(jīng)使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”失去了均衡性，過度投資的負(fù)作用也正在展現(xiàn)。
不少代表委員在接受記者采訪時(shí)表示，我國(guó)的資源稟賦和環(huán)境壓力已經(jīng)無法跟上純粹以投資拉動(dòng)GDP的方式，不少地方大量投資后，當(dāng)?shù)鼐用竦男腋８胁]有提高，反而飽受污染之苦。
中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究院副教授孫詠梅分析認(rèn)為，從全國(guó)各地制定“十二五”規(guī)劃情況來看，很多地方還是以發(fā)展速度為第一要?jiǎng)?wù)，而且為了能在五年內(nèi)見成效，投資仍以基礎(chǔ)建設(shè)為主，主要集中在傳統(tǒng)制造業(yè)上。“雖然有的地方政府定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)并不高，只有個(gè)位數(shù)，但如果按照其投資規(guī)模推算，經(jīng)濟(jì)增速就會(huì)上兩位數(shù)。”
為什么地方投資沖動(dòng)這么強(qiáng)烈，而且持續(xù)投向基礎(chǔ)建設(shè)和傳統(tǒng)制造業(yè)？孫詠梅認(rèn)為，關(guān)鍵還是地方對(duì)“十二五”期間經(jīng)濟(jì)如何轉(zhuǎn)型的思路尚未厘清。
當(dāng)前必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢(shì)在必行。“現(xiàn)在中央提出的加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)不再是一個(gè)口號(hào)了，是非常迫切非常現(xiàn)實(shí)的，是‘十二五’時(shí)期一個(gè)發(fā)展主線。”全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說，中國(guó)改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一個(gè)很重要的原因在于充分發(fā)掘了人口紅利。然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，人口紅利即將消失，中國(guó)將不再有充足的勞動(dòng)力供給。中國(guó)過去的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)在于廉價(jià)、充足的勞動(dòng)力，然而這種比較優(yōu)勢(shì)將逐漸消失；與此同時(shí)，中國(guó)還沒有足夠富裕，技術(shù)密集型、資本密集型產(chǎn)業(yè)還不會(huì)一下就獲得明顯的比較優(yōu)勢(shì)，這是中國(guó)在“十二五”時(shí)期面臨的最大挑戰(zhàn)。
那么地方經(jīng)濟(jì)應(yīng)該如何轉(zhuǎn)型呢？首先應(yīng)該擴(kuò)大消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率。中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯說，未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速會(huì)逐漸放緩，原因一是“4萬億”投資基本結(jié)束，二是國(guó)際市場(chǎng)恢復(fù)緩慢并有可能反復(fù)，三是消費(fèi)占GDP比重過低的格局并未改變。這意味著，中國(guó)既往主要依靠投資和出口的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以為繼，必須加快推進(jìn)收入分配制度改革，擴(kuò)大居民的消費(fèi)需求，使國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。
其次，發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)。“中國(guó)這些年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所凸顯出的資源與環(huán)境約束，越來越迫使我們要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華說，中國(guó)溫室氣體排放總量在2007年的時(shí)候已經(jīng)超過美國(guó)，能源消費(fèi)總量2010年也成為世界第一。所以，走集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路已經(jīng)顯得相對(duì)迫切。
辦法 從體制上遏制地方“GDP沖動(dòng)”
在“十二五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，中央和地方思路存在差異，根源在于體制。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)汪同三說，今年是“十二五”規(guī)劃第一年，各地普遍存在著上項(xiàng)目的傾向。所以要繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，認(rèn)真轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，科學(xué)調(diào)整收入分配政策。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇則以當(dāng)前地方普遍進(jìn)行的“土地財(cái)政”為例，認(rèn)為中國(guó)需要通過體制改革遏制地方投資沖動(dòng)。他說，地方政府存在發(fā)展的沖動(dòng)，所需要的資金永遠(yuǎn)沒有滿足的那一天。大家目前看到的是土地出讓金的問題，但是類似的情況之前就已經(jīng)存在了。1994年之前，地方政府招商引資的主要手段是給予大量的稅收優(yōu)惠；1994年稅制改革規(guī)范了地方政府隨意給予稅收優(yōu)惠的行為，結(jié)果在全國(guó)各地隨即開始了一股大規(guī)模亂收費(fèi)的浪潮。所以只要根本的問題沒有解決，未來即便堵住了土地出讓金這個(gè)口子，也還可能通過別的形式表現(xiàn)出來。
因此，遏制地方的投資沖動(dòng)，要從體制上尋求突破。吳敬璉認(rèn)為，體制改革需要政府有“頂層設(shè)計(jì)”。他說，“十二五”期間中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主要?jiǎng)恿碜泽w制改革。但是當(dāng)前社會(huì)利益已經(jīng)固化，如果沒有整體設(shè)計(jì)就轉(zhuǎn)型，可能會(huì)有消極后果。
具體到地方投資沖動(dòng)問題來說，孫詠梅建議：“在改革層面上，要形成內(nèi)生的增長(zhǎng)機(jī)制，做到有保有壓。”
“壓”體現(xiàn)在適當(dāng)壓低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。從政策性工具的使用看，財(cái)政政策盡管仍然維持積極的政策，但主要要著眼于向民生領(lǐng)域和創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜。貨幣政策則要繼續(xù)保持穩(wěn)健的貨幣政策，必須要優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，優(yōu)化的方向要著眼于扭轉(zhuǎn)產(chǎn)能過剩和緩解通脹壓力。由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整，今年的投資結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生較大的改變，投資規(guī)模也會(huì)適當(dāng)收縮。
在“保”的方面，要進(jìn)一步提高居民收入和擴(kuò)大消費(fèi)需求，積極推進(jìn)提高最低收入、改進(jìn)個(gè)稅調(diào)節(jié)、加強(qiáng)社會(huì)保障和促進(jìn)就業(yè)措施的實(shí)行，以扭轉(zhuǎn)勞動(dòng)和資本在分配方面的不和諧關(guān)系，增強(qiáng)內(nèi)需的拉動(dòng)力，促進(jìn)企業(yè)將注意力轉(zhuǎn)移到提高技術(shù)、質(zhì)量和勞動(dòng)力素質(zhì)等方面來。
還要改變地方政府的考核機(jī)制。全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，可以在地方官員的政績(jī)考核中添加GDP之外的因素，如對(duì)保障房建設(shè)等民生指標(biāo)的考量。
全國(guó)政協(xié)委員、上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦更是建議將《環(huán)保法》中提出的各種指標(biāo)作為地方官員政績(jī)考核的一部分，提高環(huán)保指標(biāo)在政績(jī)考核中的權(quán)重。