政府采購論談
我國政府采購改革初期，基本上實行的是“管、采”合一的運行模式，隨著改革的不斷深入，提出了“管、采”分離的要求。經過近幾年的努力，雖然在運行體制建設方面取得了一些進步，但仍存在諸多的問題，嚴重地影響著政府采購制度改革的深化。
1、宏觀協調指導乏力：政府采購法把政府采購的監督管理職責賦予各級人民政府財政部門，財政部門與其他政府機關行政層級平行，缺乏行政管理的權威性，難以有效地統籌平行機關對政府采購制度改革的協調工作。如在監管機構與執行機構的分設問題上，自提出分離要求至今九年的時間已經過去了，從省級集中采購機構的情況來看，實現真正意義上分離的省份寥寥無幾，財政部門也無能為力。宏觀協調指導不力是當前影響政府采購制度改革深入開展的主要障礙。
2、政府采購的主管部門不明確：《政府采購法》第十三條規定“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。”“各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責。”從本條規定理解，財政部門與審計、監察等有關部門一樣，所履行的都是監管職責。主管與監管是兩個不同的概念，法律賦予財政部門的是監管職能，并非主管職能。2008年機構改革中國務院頒布了各部、委主要職責，財政部“負責制定政府采購制度并監督管理”。國家發展和改革委員會“按規定指導協調全國招投標工作”，也沒有明確是指導協調全國政府采購的主管部門。
3、集中采購機構管理體制混亂：《政府采購法》第十六條規定“集中采購機構為采購代理機構。設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。”目前，有些地區設立了集中采購機構，有的設立兩個集中采購機構，有的不設立集中采購機構。提出“管、采”分離的要求以后，有的省將絕大部分采購中心轉為監管機構，地(市)一級不設集中采購機構的達70%。已設立集中采購機構的地區，隸屬關系也是五花八門，從全國省級和計劃單列市設立的32個集中采購機構情況來看，隸屬關系就有9種模式，分別隸屬于省政府、政府采購管理委員會、政府辦公廳、商務廳、財政廳、機關事務管理局、國有資產監督管理委員會、機械設備成套局和招標管理服務局。單位性質有參照公務員管理的單位、全額事業單位、差額事業單位和企業化管理的單位4種模式。從中央到地方互不隸屬，各有各的做法，難以交流和聯系，集中采購機構遇到的問題、反映的呼聲不能及時反映上去，上級的政策精神也不能及時順暢地傳達到位，集中采購機構形同“一盤散沙”。
4、“法官”與“被告”集于一身：政府采購法規定，各級財政部門是負責供應商投訴處理的部門，同時政府采購相關法規還賦予了財政部門廢標后采購方式變更、采購進口產品和因特殊情況對達到公開招標數額標準的采購項目采用公開招標以外的采購方式等事項的審批權。如果供應商因為財政部門作出的決定使自己的權益受到損害提出投訴，處理投訴的仍是財政部門，即使作出的處理決定是公正的，也缺乏說服力。另外，監管部門在行政審批上的監督缺失，也容易造成監管部門審批的隨意性。
5、政府工程采購監管混亂：依據現有法規的規定，政府工程采用非招標方式采購的，由財政部門監管，采用招標方式采購的，分別由國家發展改革委、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、鐵道部、水利部和商務部等部門監管，形成了多部門監管的局面，實際執行起來難免會出現推諉扯皮的現象，影響對政府工程采購卓有成效的監管。
6、質疑前置程序難以使供應商合法權益得到有效保護：按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》和《政府采購供應商投訴處理辦法》的有關規定，發布中標公告7個工作日內供應商提出質疑，招標單位在7個工作日內作出答復，答復期滿后15個工作日內向財政部門投訴，財政部門在5個工作日內審查并決定是否受理。整個程序需要34個工作日，加上雙休日(不含節假日)至少需要46天時間。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》還規定“采購人或者采購代理機構應當自中標通知書發出之日起三十日內(不是工作日)，按照招標文件和中標供應商投標文件的約定，與中標供應商簽訂書面合同。”在質疑階段法規沒有設置暫停采購活動的措施，如果中標供應商在確定其中標后即與采購人簽訂采購合同，在這40多天的時間里有些合同完全可以履行完畢，有的也可能在履行過程中。如果合同已履行，即使在以后的救濟程序中質疑供應商的主張得到支持，相對于其喪失的商業機會而言，已經失去了請求權益救濟的實際意義。
7、對部分單位、人員違規行為的處罰缺乏可操作性：政府采購活動中，對招標單位責任人員、評審專家、采購人單位有關人員在政府采購活動中違規行為的行政處分和對違規供應商吊銷營業執照的處理，財政部門并無權作出此類決定，應由當事人的行政主管部門作出處理。當事人的主管部門是依據財政部門出具的處理建議作出處理決定，還是重新調查取證后進行處理，有關法規并沒有作出明確規定，大部分采購人與財政部門是平級單位，有的比財政部門還要強勢，由于監管部門缺乏權威性，有些問題也只好不了了之，對違規行為的處罰變為空談。
(作者為山東省省級機關政府采購中心主任)
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