用地之苦
2010年12月底，西安市高新區草堂基地集中開工了11個項目，而兩個多月前因違規占地被國土部通報批評的比亞迪二廠項目，依然沒有復工。
西安比亞迪項目正是一些地方發展沖動與違規用地糾結在一起的寫照。
比亞迪二廠項目作為西安市招商引資的一號工程，擬擴建20萬輛汽車和發動機項目，已開工近一年。該項目共獲批4369.2畝土地，其中耕地3972.05畝，被國土部認定為典型的違規預征，成為去年土地問責行動的首個掛牌督辦案件。
本報了解到，比亞迪二廠項目三個月前就已停工，在建工程部分設施也被清理沒收。目前西安市仍沒有找到更好的辦法來協調解決此事，在當地官員看來，該項目還沒有復工跡象，前景很不樂觀。
比亞迪二廠項目停工，僅僅是西安市“建設用地饑渴癥”集中爆發的一個縮影。據了解，1997-2010年期間，中央下達給陜西的建設占用耕地規劃指標為84萬畝，而截至2004年底，西安就用完了規劃期內的全部建設用地規劃指標，并超指標6.6萬畝。
按照西安市發改委一位官員的說法，“十一五”的土地在前兩年已經用完，借用“十二五”的土地搞建設，支撐不了西安市經濟的快速發展。
據了解，與西安有著同樣想法的地方政府并不在少數。
2010年，作為“十一五”規劃和《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》執行的收官之年，用地沖動與用地指標之間的矛盾開始凸顯出來。而2008年“四萬億”投資刺激了地方政府投資，更是讓這個沖突到了一個新的階段。
夾在中央部委和地方政府之間的地方國土部門官員，將2010年稱為“有史以來最苦的一年”。但是，地方國土部門的叫苦并不能阻擋國土資源部對違規用地卓有成效的查處，近三年來土地違法用地案件總數、面積和占用耕地面積平均下降12%、24%和27%。
差別化供地
每年一度的全國國土資源工作會議，都會成為擔著壓力的地方國土資源廳局官員的訴苦大會，1月7日舉行的2010年工作會議也不例外。
“從事國土工作這么多年來，去年的壓力是最大的。”中部某省國土廳官員的這番話，據說也讓其他省市國土廳局官員深有感觸。這位官員開玩笑稱，國土資源局長已經成為網絡評比十大高危職位的第一名，“國土部門太難做了”。
與會的另一位西部省份國土廳官員則表示，許多地方政府都在喊跨越式發展，市縣一沖動，國土部門就被動，“國土部門難以滿足土地的跨越式發展，而且許多國土領域的專項資金說挪用就挪用。”
用另一位與會官員的話來說，因為投資周期的影響，“四萬億”及其他一些工程投資的用地需求高峰推遲至2010年左右才到來。盡管國土資源部2010年擴大了土地督察范圍，使得當年土地違法現象并未失控，但處于地方政府及國土資源部之間的地方國土部門，壓力卻因此陡增，尤其是最近一輪又一輪的土地違法清查和問責約談。
當然，訴苦并不是重點。面對制定中的“十二五”規劃及各級《2006－2020年土地利用規劃綱要》，各種爭取地方用地指標和政策的建議也被地方國土官員頻繁提及，差別化、地方化的用地政策成為主流意見。
新疆國土廳官員認為，西部地區尤其是西北的國有未利用地非常多，比如新疆就有95%的后備土地資源屬國有未利用地，都是戈壁沙漠之類的。“使用這些地根本不會影響到耕地保護，是不是可以放松一下？”
四川省國土廳官員則建議，對四川這樣的新興發展地區，應該將建設用地指標與該地區實際發生的合理固定資產投資總規模和城鎮化率的增量掛鉤，在年終進行核算確認使用量，“能不能給一定的彈性指標，比如20%-30%的上下浮動比例，作為控制參考。”
上海市國土局官員也提出，目前耕地保護的方式應該有所調整，從單純地數量保護向質量保護轉移，“上海已經多年沒能完成耕地占補平衡任務，而轄區內的耕地后備資源也幾乎全部耗盡”。
該官員還表示，用地政策應該差別化，比如限制低密度建筑。上海有一個保護區，周邊有零星地塊可供開發，但不適宜建高層，因為目前政策還是限制低密度項目，因此一直被閑置著。
針對各地理由充分的差別化用地指標管理建議，國土資源部有官員表示，將推進計劃指標的差別化和精細化管理，通過改革試點，爭取盡量解決各地的用地矛盾。
用地指標“荒”？
近兩年，寧波等經濟發達地區的不少企業正在向蘇北和安徽轉移，除了有產業轉移的因素，寧波當地官員認為，最大的原因是寧波再難以提供有競爭力的土地支持，因為寧波市的十一五規劃建設用地指標早就用完了。
寧波市外貿局的一位官員對記者表示，“他們能提供零地價，減免6年企業所得稅等政策，我們根本提供不了。”
東部地區如此，發展起步晚的西部地區也開始面對用地難題，寧夏自治區的用地指標緊張轉折點也在兩年前。“十一五”上半段該區用地不怎么緊張。不過到了2010年，盡管國土資源部追加了兩次指標投放，到年底寧夏的地依舊不夠用。
這股用地指標“荒”在2010年達到了最高點，“十一五”的收尾與“十二五”的開局是壓力巨大的原因之一，各地不同程度地積累起了土地供需的不平衡。
上世紀80年代以來，中國已開展了兩輪土地利用總體規劃，初步形成了從國家至鄉(鎮)五級規劃體系。目前依然生效的是1997年編制的
《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》。該規劃目前也到了需要重新編制的時間點。
以西部為例，當地1997年編制的土地利用規劃現在看來相對保守了。本報了解到，西安市在2003年就把2010年以前的建設預留用地指標全部用完了，由于實際耕地保有量和基本農田保護面積都已經低于規劃確定的目標，現在一用地就不符合規劃了，這給各地落實項目帶來困難，只能寄望于盡快評審通過新一輪土地利用總體規劃大綱。
事實上，一些地方現行規劃確定的農用地規模均已用完，各類建設項目報批用地，很多超出現行規劃范圍，且其中有超過70%的用地涉及占用基本農田，因此用地報批難度較大。
另一方面，2008年啟動的四萬億投資計劃更讓這種土地供需加大了壓力。
“項目立了項不等于可以開工占地，即便開了工，對于大型項目而言，土地的批復也是分階段的。”一位國土資源部官員這樣解釋。結果，矛盾則被逐步累積到了2010年。
盡管用地緊張的局面不減，但有意見也認為，土地指標不夠這樣的說法并不準確。東部省份的一位國土系統的官員曾對本報說，一些負責招商引資的基層政府太急：一是提前透支今后幾年的指標，顯得用地節奏越來越緊；二是條線政府(包括土儲、環保、規劃、城建等部門)把關的供地程序時間太長。
國土資源部官員曾批評有的地方政府規劃和計劃管理手段比較落后。“拿點土地指標就撒胡椒面，搞人人有份，都給照顧。這樣用地指標不就變成粗放管理了嗎？”正因為如此，國土資源部2010年對有些地方就沒給指標，國土資源部主張先拿項目出來，土地指標跟著項目走，有項目才可能批指標。
土地供需
當然，在一些地方認為土地不夠用的背景下，全國也有一些地區出現項目用地征而未用的現象。
據了解，僅僅在房地產領域，國土資源部在2010年3月到7月進行的一次房地產專項整治中，便在全國范圍內清理出閑置土地2851宗，共涉及16.95萬畝土地。
但一些地方政府的官員認為必須考慮到工程期的影響。“東北的工程期能跟海南一樣嗎？”一位遼寧國土系統的官員解釋道，由于嚴寒等等原因，東北的工程施工期一年一般也就八個月，如果遇到一些項目審批滯后等原因，很可能導致項目長達半年乃至一年以上的“征而未用”。該官員建議，部里對“征而未用”的處理也要區別對待。
事實上，一些目前已經消耗完“十一五”規劃用地指標的地方，寄希望于“十二五”的到來改變困境。但“十二五”規劃的制定肯定要防范蜂擁用地的狀況。
國土資源部部長徐紹史日前表示：“中央要求在‘十二五’開局之年要防止盲目鋪攤子、上項目，但各地加快發展勢頭強勁，用地需求將明顯增加，土地供需矛盾十分突出。”
其實，圍繞著“十二五”規劃及《2006－2020年土地利用規劃》的編制，地方政府已經對用地指標產生了新一輪的渴求。
上海浦東新區一位官員稱，到2020年，浦東的規劃建設區按12年算每年可用的土地是11.3平方公里，但在新區2009年就使用了14平方公里，超出平均可用面積約3平方公里。
而“十二五”期間海南要上的建設項目所需要的新增建設用地量將達44萬畝，根據土地利用總體規劃，今后海南可用的全部建設用地總指標只有65萬畝。
國土資源部一位官員表示，將繼續推進審批制度改革的內容，并計劃選擇部分報國務院批準用地的城市開展試點，繼續改進單獨選址建設項目用地審批。除了具體措施之外，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議上再次強調，在耕地保護方面將“堅守紅線、毫不動搖”。