國家發改委、環境保護部等多位參與“十二五”規劃的專家，日前向《經濟參考報》獨家證實，因“十二五”期間節能減排余地更小，攻堅更難，節能減排指標將分別低于“十一五”設定值。
發展優先 產能蠢動 指標助力
“‘十二五’減排除了要‘壓縮存量’，還要‘消化增量’，由于經濟總量和城市人口基數的急劇上升，“十二五”污染物新增量的減排任務將更加艱巨。”環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南接受《經濟參考報》專訪時表示。
在污染物減排方面，王金南指出，“十一五”期間的二氧化硫、化學需氧量減排指標，以及“十二五”期間新增的氨氮、氮氧化物指標，均為總量控制指標，其“十二五”減排值，將低于“十一五”的降低10%。
而在節能降耗方面，“‘十二五’的碳減排指標的百分比，比“十一五”的GDP能源強度降低20%的目標，可能要低一些，仍以可持續發展和人民生活水平的提高為準則，但具體是10%、15%或者其他目標，仍未確定。”國家發改委能源研究所副所長李俊峰向《經濟參考報》透露。
李俊峰分析，中央經濟工作會議以“保增長，調結構，緩通脹”為目標，“保增長”仍列首位，發展仍為第一要務，再結合“十一五”期間地方政府在節能減排落實上遇到的重重困難，因而“十二五”規劃不可能“為了節能減排而節能減排”。
在“排放大戶”的工業方面，12月25日，工信部原部長李毅中在全國工業和信息化會議上指出，單位工業增加值能耗和二氧化碳排放量各降低4%，單位工業增加值用水量下降5%，工業固體廢物綜合利用率提高2.2個百分點。這是工信部第一次發布“十二五”工業減排指標。
地方指標分配不再“一刀切”
“‘十一五’期間，對于其中一些環境容量大、本來很少‘兩高’產業的地區，如西藏等地，‘十一五’期間在減排指標上另設數值，‘十二五’也不排除這種情況。”一位國家發改委專家透露。但該專家坦承，該政策不可能清晰化，否則極易導致各地跟風，向中央討價還價，進一步加大節能減排難度。
“海南省經濟總量低，當時節能的目標只分配了12%；有些西部地區分配了15%；有些資源性的大省潛力比較大，我們確定為20%，最大的達到22%。總的來說，‘十一五’指標分配還是有些問題。”9月29日，國家發改委副主任解振華在應對氣候變化的天津會議新聞發布會上承諾，“十二五”期間，將根據各地的資源稟賦、發展水平和技術上的能力，進一步完善能源強度指標。
而在減排指標方面，根據慣例，全國主要污染物排放總量控制的“十二五”規劃，需要國務院批準后實施，權威人士稱，“或將于2011年上半年頒布”。各省區則需要等國家下達減排指標后，再行制定地方的減排規劃或實施方案。
多位能源、環保領域的部委專家進一步呼吁，對于西部地區的污染減排，國家可以預留部分排放指標重點支持國家大型開發建設項目；對于那些水環境容量較大的地區，在分配排放指標時適當給予照顧；對于東部地區大部分是集中開發和優化開發區域，必須限制污染物排放量，大幅度地削減污染排放和改善環境質量，真正用污染減排來優化經濟增長。
“對于西部一些地區環境容量相對較大，如西藏、青海、內蒙古等，單位面積的已有的污染負荷量相對較小；同樣的排放量，西部地區比東部地區有更強的承受能力，因此在減排指標制定上會相對寬松。”李俊峰解釋道。
地方不允許“特區”“豁免權”
國家發改委副主任杜鷹12月13日表示，“十二五”將堅持把實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略的優勢位置，全面振興東北地區等老工業基地，研究制定符合中部地區特點的新的政策措施，積極支持東部地區率先發展。在“十二五”的區域發展版圖上，中西部地區、老工業區顯然更希望節能減排為發展“保駕護航”，而非捆縛發展的手腳。
“‘十二五’期間，節能減排仍將是基本國策，不存在減排指標空白的‘特區’，不存在不授予減排指標的‘豁免權’。”
國家發改委能源研究所副所長李俊峰向《經濟參考報》表示。但他同時稱，對于一些特別困難的地區或企業，在落實同等強度的減排指標時，給予財政、稅收等支持；或者在最終政績考核時適當考慮當地情況。
沒了“特區”和“豁免權”，地方產業規劃的苗頭更不樂觀。一位要求匿名的環保部司局級巡視員向《經濟參考報》透露，盡管環保部力推“工程性減排”向“結構性減排”減排轉變，但據其初步了解，海西、北部灣、環渤海、成渝、晉陜蒙等五大經濟區的“十二五”初步規劃中，主導產業鋼鐵、石化、采掘、裝備制造仍占GDP很大比重，“上述地區尚未逾越基礎原材料，能源重化工階段”。
如果說上述地區為了給節能減排“撥備計提”，尚有厚實的經濟底子，或者巨大的發展空間，那么中西部的“老少邊窮”地區在節能減排問題上，財稅、金融等發揮余地將更拮據。
一位不愿具名的部委能源專家透露，“十一五”期間，中央希望全國碳減排指標達到10%，分解到地方的平均減排值就要大于10%，以防“地方掉隊”拖累整體進度。該專家擔憂，“十二五”期間，中央政府面臨國際壓力、地方政府面臨中央壓力，節能減排指標或再次層層加碼，“比如到了省一級，減排值變成15%，到了市縣就變成16%、17%，甚至20%”。
對此，王金南建議，應改污染物減排指標的層層分解，為在特定行業和區域實施排放總量控制，最好“十二五”初期就制定出每一年的年度減排指標分配方案，特別是要將其分配到重點排放源上，從而利用排放交易市場機制促進企業積極減排，降低污染減排的社會總成本。
基數年與“游說”“尋租”
當商界、學界和環保界圍繞“十二五”節能減排百分比議聲鼎沸時，某國家部委的節能減排基數年確定，居然一度出現“羅生門”。
根據該部委公開的會議發言實錄，一位正部級官員曾表示，“十二五”節能減排的指標以2005年為基數。但隨后多家中央媒體的通稿，則改口為“以2010年為基數”。減排額度之于基數年，猶如列車之于鐵軌，或列車之于另一輛列車。
事實上，在節能問題上，對單位GDP能耗折算成標準煤的消耗噸數，控制的是增量，而非總量；在減排問題上，二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物等污染物指標，則實行總量控制。因而，前者以2005年為基數年的實施力度需更大，后者則以2010年為基數年的實施力度需更大。
我國“十一五”才開始真正意義上的污染減排，當時的環保總局提出“淡化基數、算清增量、核定減量”的原則，節能減排的參照物——基數年一直模糊不清，直到環保部開展全國污染源普查，才較準確地核算出了2007年的主要污染物排放量。
“污染減排必將是一場環保持久戰，至少要持續到‘十四五’甚至2030年，因此要維持一個相對不變的排放基數水平年，否則會出現‘鞭打快牛’的不公平現象，并造成地方在制定每一個五年減排方案時，與上一級政府都圍繞排放基數進行‘游說’或‘尋租’”。王金南建議，以2007年為起點，折算出2015年相對于2010年的減排目標。