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2010年8月15日，重慶市全面啟動統籌城鄉戶籍制度改革。新華社記者 陳誠/攝 |
●如何實現進城農民“同城待遇”
●如何保障農民土地權益不受侵犯
●如何支付高額戶改成本
從2010年8月起，重慶市正式實施統籌城鄉戶籍制度改革，力爭到2020年全市戶籍城市化率達到60%，實現一千萬農民轉戶進城。戶改啟動以來，重慶平均每天要向1426個農民發放城市居民戶口簿。
被稱為“填平城鄉二元結構鴻溝”的重慶戶改引起廣泛關注，據了解，以省一級為單位進行戶籍制度改革在全國是第一次。重慶的探索正在嘗試回答目前困擾各地戶籍制度改革的“三個問題”——如何保證進城農民真正實現“同城待遇”、如何保證農民農村土地權益不受侵犯、如何支付巨額成本以推動戶籍改革順利進行。
重點“解決農民變市民的問題”
大批農民進城會否成為城市新的失業人群？據重慶市政府測算，未來重慶工作職位數量上有保障；加上轉戶進城的新生代農民工大多本身已有工作崗位，因此不會出現大規�！斑M城即失業”的現象。
全國數以億計農民工外出進城打工，他們在為城市做出貢獻的同時，卻沒有完全享受到城市發展帶來的福利，大部分仍處于“年輕在城市、年老回農村；工作在城市、保障靠農村”的“候鳥”狀態。城鄉分割的戶籍制度猶如一堵墻，橫亙在農民面前。
8月1日，合川區龍市鎮龍頭村農民陳剛成為重慶戶改啟動后第一個轉戶進城的農民。這位45歲的農民工對成為“城里人”日思夜想，曾兩次提出申請，均被拒絕。“而現在，進城門檻明顯降低。進城后我的第一個愿望就是辦理過去想也不敢想的城市居民養老保險和醫療保險�！�
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，推進城鎮化，并不是要單純追求城市規模擴大和設施的建設，而是要真正把農民轉移到城鎮中來，真正享受“同城待遇”。
為推動戶籍制度改革，各地在嘗試“破題”。例如，廣東省政府出臺了農民工積分制入戶城鎮政策；上海則實施“居住證轉戶籍”政策，降低優秀農民工進城門檻……但是從總體上看，各地農民工進城入戶的“門檻”仍然偏高、偏窄。
而重慶通過“適度放寬主城區、進一步放開區縣城、全面放開鄉鎮”為標準的戶改，使重慶已成為全國戶籍門檻最低的城市之一。
重慶市發改委主任楊慶育對《經濟參考報》記者分析說，重慶戶籍準入條件實現了幾個方面的重大創新突破：一是允許租房落戶，為多年在城鎮務工經商而沒有能力購房的農民工轉戶進城創造了條件；二是鄉鎮落戶全面放開，暢通了戶籍轉移通道；三是放寬了購房入戶條件和投資興辦實業入戶條件。通過上述制度設計，重慶市成為全國城鎮戶籍準入條件最寬松的城市之一，實現轉戶人口在主城、區縣城和小城鎮三級城鎮體系內的合理布局。
“重慶的城鎮化并不是城鎮的簡單擴張，而是要讓農民真正變為市民。2009年重慶戶籍城鎮化率只有29%，已落后常住人口城鎮化率23個百分點，這反映出重慶城鄉二元結構并未出現實質性轉變，阻礙了城鄉一體化和現代化進程，并形成了困擾社會發展的農民工問題。而重慶城市化的重心是要解決農民變市民的問題，使‘新市民’共享城鎮發展的成果�！敝貞c市市長黃奇帆對《經濟參考報》記者說。那如何保障剛進城的“新市民”和城里人享受“同城待遇”呢？重慶市提出了“農村權益置換城鎮公共服務”的思路。重慶市人大常委會副主任鄭洪說，重慶戶改的一大創新在于擺脫了“就戶籍改戶籍”的傳統做法，而是在農民轉戶“脫下”承包地、宅基地、林權等農村權益的同時，給他“穿上”城市養老、住房、醫療、就業、教育等城市權益，以保證“新市民”能實現“老有養、少有教、壯有業、居有房、病有醫”。
以覆蓋“新市民”的社會保障為例。重慶市規定：進城落戶農民可按規定參加城鎮企業職工養老、醫療等社會保險，與市民同等待遇；同時，制定城鄉養老、醫療保險制度銜接轉接辦法，使進城落戶的農民辦理城市社保時，原農村的保險可以順暢轉移、有效連接；及時將符合條件的落戶農民納入城市低保范圍。
在就業方面，重慶市會為進城落戶農民提供更多的就業崗位，以政策扶持鼓勵企業吸納“新市民”就業，提供公平的就業環境。大批農民進城會否成為城市新的失業人群？據重慶市政府測算：按目前重慶工業和服務業的發展速度，到2020年，將增加一千萬左右的就業崗位，工作職位在數量上有保障；加上轉戶進城的新生代農民工大多本身已有工作崗位，因此不會出現大規�！斑M城即失業”的現象。
不能讓農民“裸身”進城
國務院發展研究中心農村部部長韓俊認為，現在一些地方以統籌城鄉為名，“統”土地資源多，“籌”公共服務少。
在戶籍制度改革過程中，如何保障農民土地權益不受侵犯是社會關注的熱點問題。國務院發展研究中心農村部部長韓俊認為，現在一些地方以統籌城鄉為名，“統”土地資源多，“籌”公共服務少。把統籌城鄉變成統籌土地、以城帶鄉變成以城吃鄉的做法違背戶籍制度改革的初衷，也有礙實現城鄉一體化的發展。
戶籍制度改革不能讓農民“裸身”進城。如何改革創新、合理設計、保障進城農民“土地權益”，是戶改成敗的關鍵。重慶市委書記薄熙來說：“實施戶籍遷移要充分尊重農民意愿，切實保障農民合法權益，進城落戶農民在農村的土地承包經營權、宅基地使用權和林權‘三大保障’要按照依法自愿有償原則流轉，不搞行政命令、一刀切�！�
市長黃奇帆告訴《經濟參考報》記者，重慶通過建立進城農民宅基地、承包地和林地彈性退出機制，以合理的過渡期保障農民合法的土地權益。進城落戶農民在農村的“三件衣服”中，允許最多3年內繼續保留承包地、宅基地及農房的使用權和收益權，在承包期內允許保留林權；如果宅基地通過村落整治成為耕地，通過重慶農村土地交易所交易，產生的“地票”收益歸農民所有，目前一畝“地票”可以賣10多萬元，這就成了農民進城入戶的資本。
《經濟參考報》記者采訪的多位干部和農民認為，依法保障的土地承包權利和宅基地用益物權是農民的財產權利，即使農民進城定居，也不能“一步到位”地強行要求農民放棄�！凹抑杏械兀M退有據”。農民市民化是一個長期過程。在這個過程中，既要創造條件，讓農民在城鎮安居樂業；又要允許農民暫時享有對土地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障。
“重慶市有關部門在今年年初對1萬多農民工做的調查顯示，愿意一步退出承包地、宅基地及住房進城落戶的農民只有三成左右。重慶戶改實事求是地考慮了對農民土地權益的保護，沒有‘一腳踢’，給了農民‘過渡期’、‘緩沖帶’�！敝貞c市發改委副主任徐強說。
僅今明兩年轉戶資金總需求高達2010億元
戶籍改革并不是戶口本改一改的問題，戶籍后邊還綁著利益的主體。農民大規模進城轉戶的戶籍制度改革，需要支付高額成本，這是我國戶籍制度改革進展緩慢的重要原因。
戶籍制度改革需要支付高額成本，不少地方政府因此裹足不前。有的是因為在城市化、工業化進程中，“只想得到人口紅利，不愿支付戶改成本”，形成大量社會問題；有的是因為沒有設計政府與社會各方面共同負擔的成本支付的科學框架。
戶籍改革并不是戶口本改一改的問題，戶籍后邊還綁著利益的主體。市長黃奇帆說：“城市的戶籍至少捆綁著5項城市權益，比如說城市的養老、城市的醫療、城市的讀書、城市的住房、城市的就業，政府需要為這五項成本提供更多的財政支持�！�
那么，重慶市戶籍制度改革成本有多高呢？重慶市政府曾做過測算：僅對今明兩年集中轉戶的300多萬人而言，資金總需求就高達2010億元——其中取得城鎮居民身份的“入口端”需要1241億元(包含就業、交納養老保險、住房、醫療和教育等項費用)；解除農村居民身份的“出口端”所需資金達到769億(包括農村宅基地及農戶退出補償、農村承包地退出補助等)。
黃奇帆說：“戶籍制度改革是一項龐大的社會變革，改革成本的支付既是在還歷史欠賬，也是政府破除城鄉二元藩籬，實現發展理念轉變的具體體現。在戶籍制度改革中，政府作為主導，但并非承擔無限責任，而是通過行使公共權力，進行有效引導，借助市場力量，撬動社會各方面分擔改革成本�！�
重慶市政府測算，在這2010億元的總成本中，企業承擔社會責任，需投入1229億元，主要分攤農民工轉戶后的養老、醫療、住房以及購買“地票”、獲得流轉土地等成本；轉戶農民個人作為直接受益者，需投入465億元，主要用于繳納自身就業、養老、醫療、住房、教育等費用；政府“四兩撥千斤”也需投入316億元，主要用于轉戶農民養老保險補助、引進就業企業社保繳費補差，以及公租房、學校等配套基礎設施建設。
這樣總體看，轉戶農民人均可一次性獲得宅基地退出補償、承包地退出補助等直接收益1.8萬元，略高于進城后個人應支付成本1.6萬元，政策設計具有吸引力；政府除分攤316億元改革成本外，還需建立宅基地、承包地流轉周轉金10億元至20億元，總體投入處于可控范圍。
除了總成本由社會各方面承擔之外，重慶市政府還認為，戶籍制度改革是一項時空跨度較大的改革，相當部分成本不需要當期支付，而是在今后相當一段時間內實現到位。
在城市“五大保障”(養老、醫療、教育、住房、就業)，養老和醫療是大頭，由于轉戶對象主要是新生代農民工，大規模的養老和醫療資金支付會在一二十年以后，而農村“三大保障”(宅基地、林權、承包地)的退出，也有1-3年的過渡期，當期資金需求不大。
黃奇帆說：“這樣算下來，預計這次戶籍制度改革需啟動資金100億元左右，通過努力重慶有把握實現目標�！�
三大配套改革為農民進城“鋪路”
黃奇帆說：“如果沒有上千萬平方米公租房在后面備著，洶涌而來的上百萬人口會造成社會動蕩，那就是自討苦吃了�！�
配套一：將農民工納入保障范圍的城市公租房制度。
面對高昂的房價，農民進城最難解決的就是住房�！坝泄ぷ髦皇寝r民工，有住房才算新市民”，重慶市率先將進城農民工納入公租房、經濟適用房、廉租房、農民工公寓等完善的城市住房保障體系之中，并且創造性地允許租戶入戶。以體量大、解決范圍廣的公租房為例，根據規劃，在未來10年，重慶市將建設4000萬平方米的公共租賃房，到2012年將有2000萬平方米公租房建成，這些房源主要針對進城落戶的“新市民”、新畢業的大學生等城市夾心層。
“將農民工納入公租房保障體系，是重慶統籌城鄉發展的一個重大突破，也為農民進城大大降低了門檻�！敝貞c市國土房管局局長張定宇說，“重慶公租房主力戶型以50平方米至60平方米為主，適合一家三口居住。50平方米住房的租金在400-600元左右，只有市場價的60%左右‘新市民’群體能夠承受。”
配套二：全國首家農村土地交易所推出地票交易制度，使農村土地“轉化”為農民進城的資本。
重慶市正在推行的“地票”模式，是對中國農村集體建設用地制度改革的一次重要探索。專家認為，如果由中央政府出資，結合戶籍制度改革，統一購買進城落戶農民的宅基地，通過“地票”的形式出讓給用地的城鎮，并把其中一部分收益補償給原農村集體經濟組織和進城落戶的農民、農民落戶的城鎮政府，可能對中國未來的城鎮化政策以及相關的農村集體建設用地制度改革具有十分重要的意義。
隨著農民工外出的增多，收入水平的提高，在家鄉城鎮購房現象已經比較普遍。對江津區李市鎮的調研發現，在第一批137戶參與“地票”交易的農民中70%已在城鎮購房。推進農民進城落戶，“地票”是利用市場化手段激勵他們徹底切斷與農村聯系的政策工具。
配套三：未來十年重慶將提供1000萬個左右的就業機會。
作為全國第一個省級統籌城鄉綜合配套改革試驗區和設立全國第三個副省級新區——兩江新區，重慶在內陸改革開放中走在前沿，特別是引來了大量企業以及重慶正在逐步完善的城鄉統一就業市場，為進城落戶的農民工提供了比較充足的就業機會。
重慶市相關部門的數據表明，未來十年重慶將提供1000萬個左右的就業崗位。
重慶市在為農民進城付出改革成本的同時，也會得到三大收益：
第一、直接拉動消費，有利于擴大內需，轉變經濟發展方式。據重慶市發展委副主任徐強介紹，農村居民人均消費性支出只有城鎮居民的1/3至1/4，今明兩年重慶將有300多萬農民進城，農民進城以后的消費，一個人每年至少比在農村多1萬元，300萬農民進城，每年都會新增300億元的持續內需拉動。
第二、大量農民進城對守住耕地紅線有好處。重慶市農委的計算表明，重慶一個農村人口轉化為城鎮人口并退出宅基地，可節約建設用地170平方米，如果未來10年重慶有1000萬農民轉戶進城，就可以復墾增加耕地250多萬畝。
第三、可以增加留在農村的農民收入。1000萬農民進城了，農村的耕地就由2000萬人來種變成1000萬人種，通過集約化、規模化經營也可增加農民收入。
[采訪札記]
探尋重慶戶改“前面那8張餅”
當重慶這個年輕的直轄市宣布要在10年內讓1000萬農民轉戶進城時，除了驚嘆、贊同，還有許多不解、懷疑甚至曲解。
問號不停地從網絡、專家、媒體等渠道傳出：如此大規模的農民進城會不會形成“貧民窟”？農民進城后買得起房嗎？農民進城后大量失業怎么辦？這是不是一次“戶口換土地”的剝奪農民之舉？政府能支付起如此高的進城成本嗎？……
從此前許多地方農民進城的教訓來看，這些質疑有一定道理。但是重慶為何能做、為何敢做，為何會做呢？
對此，記者想到一個被多次引用并不新鮮的故事：一個人吃了9張餅時飽了，他說，早知道只吃第九張就好了。其實，前八張的作用同樣巨大。用這個故事來形容重慶戶改很貼切。上述的質疑其實只看到重慶吃了“第9張餅”，沒有看到重慶此前已吃下了“8張餅”：在戶籍改革前，重慶已配套實施農村土地地票交易、公租房建設、城鄉一體化就業服務體系等一系列前置改革，讓此后的戶改瓜熟蒂落、水到渠成。
從2007年，重慶被確定為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，就開始了平衡城鄉利益、統籌城鄉差別的“破冰”之旅，為今日千萬農民進城的重大戶籍制度改革鋪平道路。
農民進來怎么住？這是每個農民工進城時都會想到的問題。重慶公租房制度改革恰恰是破解這個問題的“金鑰匙”。重慶的公租房在全國率先打破了城鄉差別，不設戶籍限制，農民工可以像中低收入市民群體一樣申請，而且只要在主城區務工超過5年，申請到公租房后就能轉戶進城。
公租房改革標志著農民工可以和城里人一樣享受城市最大的福利之一——保障性住房，是城鄉統籌改革的重大進展。
不少人質疑：重慶讓千萬農民進城，是為了用“戶口換土地”，農民是“被城市化”。其實不然，詳解重慶創新的地票制度，這一問題不難解答。早在2008年12月，國務院就批準重慶設立全國首家土地交易所，推出地票交易制度。截至目前，地票平均價格已升至14萬，遠高于中國目前的征地補償標準。這成為農民帶著資本進城的重要環節。
大量農民會進城即失業，從而流離失所嗎？在重慶決策部門看來，未來支撐中國內地發展最重要的因素就是人，而重慶作為國家打造西部地區的重要增長級，產業前景廣闊，投資潮風起云涌。
同時，重慶早就開始進行城鄉統一標準的就業市場體系建設，今年9月，重慶在全國率先推出微型企業創業扶持政策，其中就是要實現“大企業創造財政收入、小企業創造就業市場”的目標。
此外，在社會保障制度上，重慶市也早就開始了城鄉一體化的實踐，以實現城鄉統一的養老、醫療、低保等重大社會保障制度對城鄉居民全覆蓋，城鄉公共服務、社會福利的鴻溝正在逐漸縮小。
誠然，重慶戶改還會遇到許多預先沒有考慮到的“急流險灘”。但摸著石頭過河，正是中國改革成功的可貴之處。那么就要允許重慶改革、允許重慶試錯，從而進一步為中國戶籍制度改革探索一條完善的制度框架。如果外地要向重慶學習戶改經驗的話，也應從配套前置改革學起，一步步扎實推進，不能只重結果，不重過程。