我國從2003年起已明令禁供別墅用地。但作為知名房企，保利地產2010年初卻在沒有規劃許可的情況下，擅自在廣州市白云區建起了85棟別墅。更令人詫異的是，這85棟違建別墅在經過相關部門的低成本處罰后逐步走向了合法建筑。日前，記者對此展開了調查。
乾坤大挪移 普通用地里“栽出”別墅
保利西海岸房地產項目位于廣州市白云區金沙洲，毗鄰珠江，由一些高層住宅和別墅組成。記者近日在施工現場看到，約百套別墅主體建筑已經全部封頂，集體矗立在珠江邊，規模頗為壯觀。
讓人意想不到的是，這些別墅卻是違法建設。據廣州市城管部門介紹，保利西海岸項目于2010年3月開始建設，其中有90幢別墅的主體建筑在7月初已經基本完工，然而這些別墅中至少有85棟是在沒有取得規劃報建許可的情況下擅自建成的。
“這太不可思議了！”周邊的村民告訴記者，“今年初，有數十輛工程車不停地進出建筑工地，數以百計的建筑工人在工地上加班加點，我們都以為這肯定是合法建設，但是誰又能想到這種大央企也居然進行違法建設，而且是如此明目張膽！”
而更讓人震驚的是，記者查閱保利西海岸的用地資料發現，該項目建設的兩塊用地規劃容積率都為2.8，規劃用途都為居住用地(R2)，也就是通常所說的二類住宅用地，并不屬于別墅用地。其中一塊土地出讓協議還對住宅用地進行了戶型比例限制，明確規定“套型建筑面積90平方米以下住房(含經濟適用住房)面積所占比重，必須達到住宅開發建設總面積的80%”。
“按照2.8的容積率是建不了別墅的，但開發商施展‘乾坤大挪移’，拿出一部分土地多建造幾棟高層住宅，其余土地建低密度別墅，通過疏密結合從而既滿足了政府規定的整體容積率要求，同時又建成了別墅。”一位不愿意透露姓名的業內人士告訴記者，開發商在局部容積率上做文章建別墅，已是司空見慣。
除此以外，開發商還在“別墅”概念上玩起了花樣。長期處理房地產糾紛的廣東中澤律師事務所周玉忠律師說，別墅定義具有一定的模糊性，一些開發商就一廂情愿地認定國家停止別墅用地的審批專指“獨棟別墅”，從而大打“擦邊球”，紛紛建起雙拼別墅、聯排別墅、疊拼別墅，并以低密度高檔住宅的名義報批繞開“獨棟別墅”。以廣州保利西海岸別墅為例，在廣州市規劃局的處罰書上稱為“三層建筑”，而廣州城管部門則認為這是典型的別墅。保利西海岸售樓人員9月9日提供給記者的銷售資料也顯示，這里是“純粹別墅住區”，并將于年底發售。從規劃圖來看，保利西海岸別墅主要為雙拼別墅、聯排別墅等。
低成本處罰 一棟違法別墅只需罰2萬元即變為“合法”
廣州城管部門相關負責人表示，在發現保利西海岸違規建設之后，城管部門多次要求其停工，并最終將其列為違建典型進行通報之后，該項目才在7月初接受停工整改。而對于這種沒有規劃報建許可的違法建設，首先要由廣州市規劃局進行處罰。
根據《中華人民共和國城鄉規劃法》六十四條規定，未取得建設工程規劃許可證進行建設的，尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或違法收入。
不過，廣州市規劃局認定保利西海岸項目這個“違法建設”是可以“限期改正”的，為此給以建設工程造價5%的罰款。即對這85棟別墅處以建設工程總造價約3344萬元的5%的行政處罰，共計罰款約167萬元。
“違法成本太低了！”城市規劃專家、暨南大學胡剛教授感嘆，“按照85棟違法別墅計算，這相當于一棟價值五六百萬元的違法別墅只需要罰2萬元就可以了。如果均攤到成本里，每平方米只增加54元，而其附近的一些普通商品住宅銷售均價都在12000元／平方米以上，這54元／平方米的違法成本相當于沒有處罰。”
在廣州市規劃部門開出罰單之后，開發商繳納罰款的速度也是極其迅速的，并為此向廣州市規劃局遞交了《關于不申請公開聽證的報告》，只求趕快罰款了事。而這意味著開發商對自己的違法行為早已是“心知肚明”的。
在接受行政處罰后，7月初停工的保利西海岸項目在7月14日就獲批了修建性詳細規劃，7月27日獲批了建設工程規劃許可證。記者在廣州市規劃局網站上也看到，2010年8月17日廣州市規劃局對部分別墅的建設工程規劃許可證進行了批后公示。
業內人士還指出，按照程序，在規劃部門進行處罰后，城管、建設部門也會對這85棟違法別墅建設進行相應處置。但在規劃局已經將該項目的規劃手續補充完備并定性為“限期改正”的情況下，其他部門也只能罰款了之。而事實上，這些別墅的建設成本也只有1080元／平方米而已，即便全部拆了重建，開發商仍然可以賺到不少錢。
“按此計算，開發商即便違法10次，但只要有一次違法成功，也仍然可以實現盈利。”該業內人士還指出，正是由于看到了這一點，所以開發商敢于大膽地“邊建設、邊報批”搶先將別墅建起來，待生米煮成熟飯之后，只要經過低成本處罰，違法建筑就變成合法建筑了。而這也就意味一個違法建設在經過一系列處罰程序之后就可獲得到合法的“準生證”。
屢禁而不止 堵住漏洞加強監管成當務之急
事實上，早在2003年2月，國土資源部在《關于清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》中明確提出，“停止別墅類用地的土地供應”。此后，別墅供地禁令被國務院、國土資源部一再重申。
其中，2006年5月，國土資源部下發《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》強調，“堅決執行停止別墅類房地產開發項目土地供應的規定，從即日起，一律停止其供地和辦理相關用地手續，進行全面清理”。2008年1月，國務院發文《關于促進節約集約用地的通知》明確規定“繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應”。2010年3月國土資源部再次強調“嚴禁向別墅供地”。
“政府禁供別墅土地是出于我國人多地少、需要集約化用地的現實考慮。其目的是為了節約土地，并盡可能提供更多的中低價位、中小套型普通商品住房和保障性住房，讓更多普通市民住上房子。”廣州合富輝煌首席分析師黎文江說。但在類似保利地產的種種操作之下，市場上的別墅新盤依舊絡繹不絕，房地產調控的土地政策變得難以落到實處。
“這也表明現行關于別墅的相關用地制度、規劃審核報批以及后續監管上存在一定的漏洞。”周玉忠說，比如對別墅的準確定義，究竟雙拼別墅、聯排別墅、疊拼別墅是否屬于禁止之列，以及局部容積率是否應該有所限制等。
“完善制度的同時，還必須要對開發商進行全過程的監管。從規劃、國土、建設等諸多環節進行把關、核查。其中，最為基礎的是必須確保規劃的嚴肅性，不能讓規劃變成‘紙上劃劃、墻上掛掛’。要變成硬約束，不能軟弱無力。只有規劃硬了起來，后續監管措施才能硬起來。”胡剛說。
“此外，關鍵的一點，還在于必須要加大開發商違法違規建設的成本。不能讓違法違規行為還可以賺到錢。否則這就是為其他開發商前赴后繼地違法違規樹立榜樣。”周玉忠說。