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“財政稅收體制改革，是中國體制改革改革的核心，是第二次改革的重點。它既涉及經濟體制和機制，又與政治體制有關。而未來許多經濟社會問題的解決，財政稅收體制改革是一個前提。然而，財政稅收體制改革又是一項艱難的改革，因為它關系到每個居民、各自階層、黨政及行政性事業機構等等各個方面的利益。因此，理想的改革方案，在各個利益方面的博弈下，會妥協成什么樣的實施方案，會妥協成什么樣的結果，還是一個未知數。但是，可以確定地說，沒有財政稅收體制的改革，就沒有中國改革的未來，中國也很難建設成一個公平、正義、善治的現代國家。”中央黨校研究室副主任、經濟學家周天勇教授在接受《經濟參考報》記者專訪時，首先作了這番表述，以向記者強調財政稅收體制改革的重要性。
規范政府收入，調整稅收結構
《經濟參考報》：財政稅收體制改革涉及方方面面，按邏輯展開的順序，就請您從對政府收入體制改革的看法談起吧。
周天勇：我認為，在政府收入體制改革方面，首先，要萬費歸稅，現在的用收費罰款養政府及行政性事業機構，要改革為財政撥款供養。清理政府各部門及行政性事業機構收取的各種費項和罰款，廢除目前實行的“設置收費項目、再收支兩條線、潛規則中又超收獎勵和罰款分成”的體制，將行政部門和行政性事業機構的經費向個體工商戶、企業和居民收取的來源體制，改革為純粹的財政撥款。對此，“十二五”期間，應當有一個清理政府各部門和各行政性事業機構各種收費和罰款的硬性改革規劃，并堅決予以實施。
其次，應當形成完整的國家財政收入體系。我認為，每個部門都有收費權，并有不屬于財政管理的“預算”，有小金庫，這是一種財政管理上的分管領導割據和政府各部門割據制，是封建分封制的遺留，而不是現代國家的財政預算制度，影響國務院及其各級政府政治治理結構的統一。因此，一是應當將目前社保部門收取的社保費，改由稅務部門征收，并隨著經濟的發展和體制的完善，逐步改革為中央稅，納入預算管理。二是應當將各級國有企業的利潤，納入政府預算管理，先全部上交，由于是全民資產，90%的利潤應當交財政，留成部分預算返還。三是應當討論央行的鑄幣收益是由央行自行支配，還是交國家財政預算的問題。我認為，央行的鑄幣收益，是國家主權收益，是全民資產，應當交由中央財政預算管理。四是其他如探礦權采礦權出讓金、公共考試收費、彩票發行收入等等，都是公共資源出讓和公權力(或者公共權力特別許可)產生的收入，都應當納入財政預算進行管理。
再次，應當調整和改革稅收來源結構。中國目前的稅收結構，主要征稅對象為企業，深究起來，我們實行的是一種鼓勵依靠資產食利，鼓勵污染和浪費性使用資源，而不鼓勵創業和創造財富的稅費政策。這種稅費結構，從結果上看，與社會主義共同富裕價值理念，與科學發展觀是不符的。我認為改革的路線為：一是個稅起征點不動，累進稅率逐級下調，最高降低至30%。二是開征財產稅，主要征稅對象和行為是房產和其他不動產、繼承遺產和接受贈與行為。三是開征資源和環境稅。有重點地開征各種資源稅，包括使用空間，如航空線路和無線頻道等，將目前一些從量計征的資源稅改革為從價計征，并提高資源稅的稅率；開征環境稅，包括企業的各種排放稅，家庭的排污水費和垃圾處理稅等等。四是改革目前地方政府的房地財政收入渠道。現在的收入流程，是從農民手中低價征地，或者從其他使用城市國有土地的法人和自然人手中拿地，再倒賣出去，推高地價和房價，政府從中獲得收入，實際上是向低收入的農民和沒有房子要買房子的個人手中籌集政府的收入，而不對已經買了房屋的有財產的人征稅，是一種典型的“抽瘦補肥”的地方財政收入制度。這種體制的后果是，房屋因長期漲價趨勢成為一種投資和投機品，住房的多套率和空置率上升，土地資源形成極大的浪費；未來很可能在城市中形成出租食利承租交利的兩個階級，鑄就中國未來兩極分化的格局。因此，廢除目前的土地和房屋財政收入體系，將其替換為向土地和房屋交易征稅，向房屋保有環節征稅，開征房地產交易增值稅和房產稅。
減少政府公務支出，加大對民生和國家競爭力的投入
《經濟參考報》：這些年來，政府的財政收入增長強勁，支出增長也可用“迅猛”來形容。但社會普遍希望的社會保障體系并沒有因此而真正建立起來，事關國家競爭力的一些公共投入也沒見明顯提高。這里面肯定存在問題。您認為這方面的改革應該從哪里抓起？
周天勇：政府支出方面的改革，首先，要財政體制改革與編制體制改革聯動，形成財政與編制雙控制度。據我的計算，以2007年為例，政府黨政公務和行政性事業支出的比例，已經達到政府實際全部支出的44%，高于許多國家行政公務開支比例一倍以上。問題在于，我們沒有擺脫財政養人、養人收費、收費養更多的人這樣一個惡性循環的怪圈。因此，必須要將財政支出體制與編制體制改革聯動。最重要的是，萬費歸稅，行政、執法與收費罰款和部門利益相分離，黨和政府的議事、行政、執行、執法等機構，一定是財政撥款供養；特別少量的處罰收入，直接進入國庫，與行政、執行和執法機構和人員的辦公、工資、福利等等利益絕對無關；設置和建立機構和增加供養人員，事先應當征詢人大財經委和財政部門的意見，無財政撥款的，黨委不得動議研究建立機構和討論任職領導，組織部不得提名和考察機構領導，編制部門不得給機構和人員編制，人事部門不得給公務員和事業單位人員崗位。政府不得供養無財政撥款的官員、公務員、事業單位職員以及政府和事業臨時雇員。
其次，按照現代財政預算體制，一般性預算與建設項目預算相分離。各級政府所有規定額度以上公共建設項目，都以發債的方式籌集資金；規范發債程序和機制；對于建設發債進行宏觀控制；規定建設項目前置論證和核準的程序、機制和時間。
再次，將目前養人和建設特征較為明顯的財政，轉變為公共服務型財政。一是按照公共服務型財政和不同的預算確定預算科目。公共預算，應當以提供公共產品和公共服務為主，其項目的核心理念就是以人為本，注重民生。支出較大的項目應當是社會保障、教育、醫療衛生、低收入補助、生態環境保護和治理、消防、治安等方面。取消一些明顯帶有計劃經濟色彩的科目。對社會保障、國有資產預算(或者國有資本金預算)、建設項目預算，按其需要，進行特殊的分類和設置專門的收支科目。二是保證公共服務項目支出快速和穩定增長。向公共財政支出結構方向調整，必須繼續提高教育支出在財政總支出中的比例；繼續提高公共衛生總費用占財政總支出的比重；財政收入增量的相當部分，包括國有資產經營和變現收益，用于補充社會保障資金缺口；增加財政對社會穩定的投入；增加對環保、科技和農業的投入比重。第四，從發票依據報銷制向預算事務發生費用核銷制改革。
中央、省和縣市財政分配結構，要逐步形成兩頭大、中間小的格局
《經濟參考報》：現在一提財政收入，許多人的第一反應往往就是中央政府的財政收入。其實問題比較多的，恰恰是地方政府，特別是縣市一級政府。基層政府的呼聲好像主要集中在財權與事權的匹配問題上。那么您認為應該怎么理順中央與地方的財政稅收關系？如果由您來設計中央與地方的財政稅收體制，您會怎么做？
周天勇：中央與地方的財稅關系，既是一個經濟問題，也是一個涉及國家治理結構及中央與地方利益分配的政治問題。如果我做體制設計，我想我會重點解決這幾個方面的問題：
首先，劃分中央與地方的事務和支出范圍。一、中央政府的事務和主要支出項目應當為：國防、外交、社會保障、中央政權和政府的行政管理、全國性重大建設項目的付息、地區轉移支付、國立教育、對居民社會保障的轉移支付等。二、省級政府的事權范圍及支出項目包括社會保障支出及各種補貼支出；科教文衛支出；治安設備及警力支出；投資支出；本級政府行政管理支出等。三、縣市級政府的事權范圍及支出項目應當為本級政府行政管理支出、基礎設施和基礎產業投資支出、科教文衛支出、低收入人群保障支出、消防和警力支出、生態環境保護等等。從上述各自支出責任上看，財政總支出的大頭應該在省以下的地方，市、縣支出約占全國財政總支出的50%—55%，再加上省級的15%—20%，中央支出只能占全國財政總支出的25%—30%。因此，財政轉移支付勢必成為財政體制的重要組成部分。
其次，改革稅制，劃分各自的收入范圍。一是中央政府收入以社會保障稅為主，還包括關稅、增值稅和消費稅、證券交易稅、個人所得稅、企業所得稅、海洋石油資源稅等屬于涉及國家主權、公平市場環境、影響全局利益、關系國民經濟穩定、維護統一秩序、調節收入分配以及流動性較強和分布不均的稅種。其收入總量應控制在全國收入比重的50%以上。二是省政府收入以營業稅為主，還包括一部分資源稅、增值稅、公司所得稅、個人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應控制在全國收入比重的15%左右。三是縣市政府以房地產稅為主，還包括契稅、土地增值稅、遺產稅、排污稅、城市建設維護稅、車船牌照稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應保持在全國收入比重的30%左右。
再次，改革和規范縣市級政府的房地產稅收。一是征收土地長期使用權交易增值稅。無論是企業長期使用的國有土地，還是農民使用的集體土地，如果出讓，在土地交易所集中掛拍交易，政府在交易過程中收取土地交易增值稅。二是土地使用稅。即用地法人對其所占有長期使用權的土地，按照面積和區域級差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。三是對企業、行政、事業和社團等法人，對城鄉自然人，按照所擁有房產的價值征收一定水平的房產稅。四是對擁有土地長期使用權的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者將土地入股于企業，則按照出租和入股的所得征收土地資產收益所得稅。
第四，允許地方政府發債并科學控制。為了適應地方政府從生產建設和行政管制型政府向公共服務型政府轉型，并且將目前混亂的地方政府舉債行為控制住，應當在規范的前提下，允許地方政府發債進行公共設施項目的建設。
第五，配套改革：減少政府層級。應當按照建立效率政府和公共財政框架的方向，在適當簡化政府層級的前提下，按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，經過改革，構造和最終形成中央、省、市縣三級政權和財政體制。
第六，建立科學、公正和公開的轉移支付。將我國現行的“混合型”轉移支付制度，整合成兩種形式，即一般性轉移支付和有條件的轉移支付。以標準收支和公式作為轉移支付分配的基礎。建立地方一般性轉移支付制度。加快政府間轉移支付制度的法制化建設。
總之，中央、省和縣市財政分配結構應逐步形成兩頭大、中間小的分配格局，即鞏固和維護中央財政收入的比重，保持在50%—55%左右；擴大和提高縣鄉財政收入比重，上升到30%—35%左右；調控和壓縮省財政收入比重，控制在10%—20%范圍。
建設一個人民真正當家做主的財政稅收體制
《經濟參考報》：財政資金的預算、使用、監督情況，在當前財政稅收體制下比較模糊、比較朦朧，別說一般老百姓，很多具有專業背景或有相關知識的“高端人士”，恐怕也很難說了解得很清楚。缺乏起碼的了解，遑論參與決策。這方面您有什么評論和設想、建議？
周天勇：社會主義政治文明的重要特征之一是人民當家做主。在社會主義社會，公民將自己的一部分權力和財力讓渡給國家后，對公共權力是怎樣運用的，特別是錢是怎樣花的，需要有一個極為透明的制度來滿足公民作為納稅人的知情和監督權益，這是社會主義制度下，人民民主的一項最基本的權益。因而，財政是不是公開透明，是不是由人民來批準和監督，是反映社會主義政治文明的重要標志。
這方面的改革，我提出首先是人大和政協體制改革與財政體制改革聯動。具體來說，一、人大和政協中應當分別設立籌款和預算委員會，下設專門的辦事機構——籌款委員會辦公室和預算委員會辦公室；二、人大代表應當從目前的會議制改革為專職常任制，過渡時期逐步減少會議代表的數量，增加專職常任代表的數量；人大和政協代表構成中減少直至取消政府和兩院的會議代表(不在政府和兩院兼職的中共領導代表不在其列)；三、將政協設置為“多黨+省級區域”的代表構成結構，不論黨派和民族其黨員和人口多少，不論地區大小，平均分配代表名額；政協代表(而非委員)也與人大一樣，減少數量，逐步從目前的會議制改變為專職常任制，減少直到取消政府和兩院的官員和公務員代表，授予政協對籌款、預算法案的討論、審議和批準等方面的立法權力；四、在人大與政協之間，建立籌款和預算討論和議事的聯席會議制度；五、從立法方面看，要加快《預算法》的修改進程，并與預算改革方案相協調；加快《轉移支付法》、《政府部門收費許可法》、《社會保障預算法》、《國有資產預算法》、《公共建設項目預算法》等具體法律的起草、討論和頒布《預算法》等要與《會計法》、《審計法》、《刑法》等之間進行銜接和配套，使其成為能真正實施和違法后能追究責任的法律。
其次，立法規定政府財政收入和支出的兩個比例。一、考慮中國還是一個生產力并不發達的發展中國家，考慮收入在政府、居民和企業中的合理分配，特別是改善居民分配比率過低的狀況，政府在中國還沒有進入發達國家行列之前，其全部收入不得超過GDP的30%。在這樣一個嚴格的法律指標限定下，處理好財政收入增長與GDP增長速度的關系，處理好國家收入增長與居民收入增長的關系。財政年收入增長速度，在財政收入不得超過GDP30%的紅線下進行安排。二、修改《預算法》，將黨政公務及行政性事業開支比例不得超過15%(或再多一些)作為一項法律規定確定下來；并且，還需要制定和頒布一部《國家政權和事業人民供養法》，使國家政權機構和人員的無限膨脹受到法律的約束。
再次，中央財政一級預算編制和執行分開。在中國，由于人口眾多，事務繁雜，為了形成制衡，中央一級財政預算編制和執行應當分開。分開有幾種方案：一是財政部內編制預算與執行預算分開；二是單獨設置總理預算編制辦公室；三是在國家發展與改革委員會內部設總理預算編制辦公室，由總理直接領導。
第四，改革預算編制和審批時間。參考其他國家的做法，結合我國的實際，年度預算編制、審查和批準時間程序有兩種方案選擇：1、每年2—5月編制部門預算，6—8月由中央預算編制辦公室和地方財政部門匯編預算，8—9月由各級人大預算委員會討論、辯論、預審查預算，10—11月內召開各級人民代表大會審查批準預算，預算執行年度時間不變；2、將預算編制、討論和審批時間順延四個月，將預算執行年度改為4月1日至第二年3月31日。通過立法明確規定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應當自下而上逐級提前召開，保證按照上級政府匯編預算所需要的時間，提交經過本級人大審批通過的本級預算和本級總預算，從根本上解決部門或者財政部門代編代定預算的問題。
第五，國家審計體制應向人大領導過渡。有學者提出一種過渡方案，我認為中期內可以選擇，即在加強人大預算監督的同時，又繼續保留和發揚現行政府體制下審計監督在政府經濟監管職能中的優勢和作用，在政府繼續保留現行審計機關的同時，把現行審計機關中的預算審計職責和工作體系轉移到人大系統，在人大系統重新建立主要從事預算審計工作的審計組織。“雙軌制”下，隸屬于全國人大的審計組織應該成為中國最高審計機關，而隸屬于國務院的審計組織仍同目前審計署的性質一樣，屬于政府的一個專門承擔政府經濟監管工作的職能部門。但是，國家審計體制，從長遠看，最終要完全設置在人大之中，歸人大領導，才能真正體現人民當家做主的憲法思想。
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我國將進一步推進稅收體制改革
國家發展和改革委員會財政金融司司長徐林24日說，我國計劃實施一系列稅收體制改革，包括優化增值稅和營業稅稅收制度，擴大增值稅征收范圍；統籌企業稅費負擔，實施資源稅改革；推進房產稅改革；繼續實施個人所得稅改革。他在國家發展改革委、商務部、澳大利亞國際發展署聯合主辦的“中澳政府管理項目總結大會暨項目成果國際交流會”上說，為了改善產業結構，提高服務業在國民經濟中的比重，我國將進一步優化營業稅和增值稅體制。
(據新華社)
逐步完善稅制適當壯大地方稅收收入
《改革》2010第一期刊登財政部財科所賈康等文章，提出逐步完善稅制，適當壯大地方稅收收入。文章說，地方稅主體稅種稅基應較廣、收入穩定、規模較大、具有非流動性且稅負不能轉嫁，本地的稅負才能真正落實到本地居民身上，才能把地方公共物品的成本和收益較好地聯系起來。地方稅主體稅種可由三項組成；一是營業稅。隨著經濟發展水平提高，第三產業的發展動力加大，與此密切相關的營業稅也有較大的增長空間。同時，營業稅與地方經濟緊密聯系，有固定而充分的稅源，具有良好的經濟調節功能。二是積極研究推進房地產稅改革試點，調節居民收入水平差異，將房地產稅、土地使用稅合并為房地產稅后，由于計稅依據、稅率、課稅范圍等發生變化，數量將會有顯著增加。同時，隨著經濟的發展和市場機制的不斷完善，作為財產稅類主體稅種的房地產稅的收入將迅速增加。三是城市維護建設稅。改革后的城市維護建設稅由于計稅依據的改變和課稅范圍的擴大，其數量在地方財政收入中占較高比重，可作為地方稅主體稅種之一，在統一內外資企業所得稅制度的基礎上，進一步統一包括內外資企業房地產稅、城建稅和教育費附加等稅收制度，公平稅負，增加地方收入。
取消不合理收費合理收費規范為稅收
《華夏時報》1月8日消息，該報記者從一位稅務部門消息人士處獲得的消息是，截止2009年12月20日，2009年稅收入庫收入增長率為8%，稅收增幅低于GDP增幅將成為現實。這將是1996年以來首次出現的現象。另據2010年1月10日CCTV《經濟信息聯播》的消息，2009年，全國財政收入預計達68477億元人民幣，增長11.7%。
這就是說，雖然稅收增幅降到GDP增幅以下，財政總收入的增幅仍高于GDP，而帶動這個11.7%增幅的，則是非稅收入(主要是行政收費，也包含一定的資產收入)的高增長。
先看這樣一組數字。2008年稅收總收入5.42億元，2009年增幅為8%，則大約是5.85萬億元；2008年財政總收入為6.13萬億元，2009年為68，477億元。根據這些數字可以進行幾個簡單的計算，就可以看出去年稅收增幅降低現象的另一面。
依據上述數字進行計算，可以得出兩個結論，一是2009年的非稅收入增幅仍然遠遠高于GDP增幅。2009年的非稅收入1.1萬億元，相對于2008年的0.71萬億元，增幅為15.6%。而2009年的GDP增幅，最為樂觀也就是9%。二是去年稅收在總收入中的比重下降，非稅收入比重增加。
需要指出的是，2009年政府非稅收入，絕對不應是財政部門統計的1.1萬億元，因為2009年全國土地出讓金達到歷史性的1.5萬億元(1月11日新華網)，顯然，土地出讓金并沒有計入政府收入。如果加上這個數字，非稅收入的增幅，以及非稅收入在財政總收入中的比重，還要大幅上漲。另外，2009年作為非稅收入中的公路養路費已經改為燃油稅，非稅收入的增幅本該下降才對，但非稅收入仍然大幅增長，就值得玩味。
非稅收入的大幅增長以及非稅收入比重的增加，從一個側面說明政府對規范性不高的非稅收入的依賴性增加了，另一方面也說明，人們的稅負不一定增加的情況下，“費負”又增加了。
非稅收入與稅收比起來，無論決定征收的依據，還是具體征收的程序，都缺少法律規定，執行起來也有很大的彈性。因為非稅收入存在很大的不規范性和隨意性，所以，取消不合理收費，將合理收費規范為稅收，是稅費改革的方向。這種改革必然是以降低非稅收入在財政總收入中的比重來實現的。而2009年，稅收在總收入中的占比下降而非稅收入在總收入中的占比增加，以及非稅收入遠遠高于GDP增幅的事實，表明在經濟困難的形勢面前，政府以非稅收入的增加來彌補稅收下降的困局，增加了對不規范的非稅收入的依賴，亂收費有死灰復燃現象。 (據《中國青年報》梁發芾文)
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