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●對“十一五”改革要做客觀評價
●由經濟總量導向轉為國民收入導向
●把推進社會改革放在突出位置
●把關鍵領域改革突破作為約束性目標
●把政府轉型作為改革的重點
●注重選擇好“十二五”的改革策略
“十二五”是我國推進發展方式轉型、構建公平與可持續發展體制基礎的關鍵5年。為建言“十二五”改革，我院于2010年8月9-10日在博鰲召開“‘十二五’改革務虛會”。全國人大法律委員會副主任洪虎，中國扶貧基金會會長段應碧，中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧，中央機構編制委員會辦公室政策法規司司長王龍江，清華大學教授孫立平，國家行政學院教授汪玉凱，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所專家組組長倪紅日，財政部財政科學研究所副所長劉尚希，中國民營企業國際合作發展促進會常務副會長陸德，安徽省政府發展研究中心主任吳克明，海南省發展和改革委員會副主任朱華友等參加了會議。會議由遲福林院長主持。
1、對“十一五”改革要做客觀評價
對“十一五”改革進程作出客觀評價，不僅對明確“十二五”改革的目標和重點有重要作用，而且涉及對改革方向的評估。
(1)總體取得一定進展，但在一些領域尚未實現預期目標。“十一五”時期我國在推進經濟體制改革、社會體制改革、行政體制改革等方面均取得較大進展。我院對“十一五”改革進展的專家問卷調查顯示，79.10%的專家認為“十一五”改革取得一定進展56.78%的專家認為在局部領域有所突破。
由于某些特殊因素，“十一五”一些領域的改革進展緩慢。例如，政府主導的經濟增長模式不僅沒有得到扭轉，而在一定程度上有所強化，市場化改革進程低于預期。這說明，改革任務仍十分艱巨。
(2)反危機取得明顯效果，但結構性問題突出，投資成為經濟增長的主要動力。“十一五”經濟增長在相當大程度上還是依賴于投資。尤其是在反危機的特定時期，以投資為重點的刺激政策成為保持經濟增長的主要動力，這客觀上導致發展對改革的依賴程度在下降，制度變革促進發展的空間在壓縮，突出表現在包括投資消費結構、產業結構、區域結構等在內的結構性問題沒有明顯改善。
(3)單項改革有明顯突破，但綜合性改革進展不大。“十一五”農村改革使農民普遍受益；基本公共服務改革有重大突破，在“民生五年”中社會普遍受益。與此同時，一些涉及多部門的綜合性改革，進展不大。例如，壟斷行業改革滯后，國進民退在某些領域具有一定的普遍性；財稅體制改革未能如期啟動，積弊日增。
(4)行政體制改革滯后。行政體制改革有所進展，但總體上說尚未有大的突破。例如，大部門制在一定程度上還流于就職能調整談行政改革的范疇，中央地方關系遠未得到理順。
2、應對內外環境變化，盡快實現由經濟總量導向轉為國民收入導向
明確“十二五”改革導向必須從國際環境的重大變化和我國發展階段變化的大背景出發，把握改革發展的機遇。
(1)“十二五”改革發展面臨新的挑戰。從國際上看，“十二五”我國必將成為全球第二大經濟體，發展面臨的國際壓力將明顯加大，不排除出現世界經濟再次動蕩的可能。從國內看，社會需求結構發生重大變化，社會矛盾呈現階段性的突出特征。具體表現在：經濟快速增長同發展不平衡、資源環境的突出矛盾、公共需求全面快速增長與公共產品短缺的突出矛盾、經濟持續增長與收入分配結構不合理的突出矛盾、經濟發展社會進步與公共治理建設滯后的突出矛盾。謀劃“十二五”改革要從發展階段變化的基本國情出發。
(2)明確把轉變發展方式、構建公平與可持續發展的體制基礎作為“十二五”改革的戰略目標。未來5～10年，發展方式轉變將成為我國改革的主線：第一，后危機時代世界經濟將進入低速增長，這意味著我國出口導向必須轉向內需導向；第二，“十二五”我國將面臨劉易斯拐點，剩余勞動力不再充裕，意味著低成本制造不再具有可持續的競爭優勢；第三，高投資難以持續，意味著投資驅動經濟增長能力減弱；第四，節能減排成為世界性趨勢，意味著資源消耗性經濟難以維持。從發展面臨的突出矛盾和趨勢看，“十二五”要把轉變發展方式作為改革的基本目標，構建科學發展的體制基礎。
(3)推進發展導向轉變，打破GDP增長必須達到8%的思維，把提高居民收入作為“十二五”改革的基本指標。從發展的約束條件看，未來五年經濟增長很難再保持也沒有必要保持兩位數增長：一是國內外環境的變化決定了很難保持兩位數增長；二是經濟高速增長，就業、收入分配等問題就必然能迎刃而解的思維定式很難成立。就業彈性系數持續下降就是典型反映。建議“十二五”要真正打破GDP增長不低于8%的思維迷信，尤其是弱化地方政府的投資沖動。建議把提高居民收入和消費率作為衡量“十二五”改革和發展的基本指標，明確提出“消費率和居民消費率分別達到65%和55%”的戰略目標，推進發展導向從GDP總量導向向國民收入導向轉變。
3、把推進社會改革放在突出位置
“十二五”時期應充分重視社會矛盾激化以及由此引發的一系列問題，把推進社會體制改革作為重中之重。
(1)“十二五”要謹防社會矛盾激化導致社會領域發生大問題。在社會領域有兩個基本判斷：第一個判斷是，隨著各級政府調控經濟能力的提高，盡管世界經濟還存在復雜風險，但“十二五”我國發生大的經濟問題的概率不大，完全有能力保持7%以上的增長。要謹防的是不恰當的社會政策激化為社會矛盾，導致社會領域發生大問題。第二個判斷是，中長期我國社會問題還是利益沖突和利益矛盾，政治色彩的沖突不會成為主流。
(2)重視培育和發展社會組織。全面調整穩定的思維，從表層穩定、剛性穩定走向制度穩定和彈性穩定。不僅要繼續加大對社會建設的投入，更要鼓勵社會組織發展，尤其是形成能真正代表不同利益主體的社會組織，構建社會的自穩定機制。社會組織建設應重點加強代表勞方利益的工會建設和代表企業利益的資方組織(例如企業家聯合會)建設，建立起勞資雙方平等協商機制，政府由“救火隊員”角色轉為制度建設者。
(3)努力擴大中等收入群體規模。建議明確提出“未來五年中等收入群體擴大一倍”的目標，實施“擴中工程”，把推進職業教育、培養大量技術熟練工人作為“擴中工程”的現實途徑。
(4)把就業作為社會建設和宏觀調控的首要任務。就業是市場經濟條件下社會穩定的基礎條件，建議把促進就業調整為社會建設和宏觀調控的首要目標，“十二五”明確提出實際失業率控制在5%的約束性指標。
4、把關鍵領域的改革突破作為“十二五”規劃的約束性目標
“十二五”改革的任務很多，需要把現實與可能相結合，從需求出發，抓住重點，有所突破。
(1)重點推進以協調勞資關系為重點的收入分配體制改革。在規劃中明確提出：第一，居民收入增長速度不低于GDP增長速度，勞動者報酬增長速度不低于企業利潤增長速度；第二，提高勞動報酬占比和居民收入占比，到2015年分別提高到50%和65%左右；到2020年分別提高到55%和70%左右；第三，緩解城鄉收入分配差距擴大的趨勢，到2015年控制在3.2∶1。
(2)盡快啟動新一輪財稅體制改革，力爭在預算、財政管理、稅收等方面有重大突破。“十二五”要把推進新一輪財稅體制改革作為重要任務。第一，構建包括社會保障預算在內的全口徑預算制度，提高預決算透明度；第二，基本完成省直縣財政體制改革，理順中央地方關系，改革轉移支付制度實現中央地方關系從以經濟總量為基礎向以基本公共服務均等化為重點的轉變；第三，加快推進稅制改革，推進資源稅、個人所得稅、遺產稅、物業稅等制度的改革和完善，試點地方主體稅種的培育。
(3)“十二五”要“讓農民工成為歷史”。解決農民工問題主要不是財力問題，而是個認識問題。從現實出發，只要下定決心，五年內完全有可能實現“農民工成為歷史”。建議把“讓農民工成為歷史”的思想融入規劃文本，著力打破二元制度安排，全面消除對農民工、對農村的制度性歧視。“十二五”尤其要在全面打破城鄉二元戶籍制度、基本公共服務制度和土地制度上實現重大突破，使農民工真正融入城市，扎根城市。
(4)推進以征地制度改革為重點的土地制度改革。當前，相當多的經濟矛盾、社會沖突與征地制度直接相關，“十二五”要改革現行征地制度，嚴禁“先用后征”，政府征地應嚴格限定在公共利益，以商業利益為主的經營性土地征地，應建立農民與開發商直接協商談判機制，保障農民、市民在土地征用上的憲法權力，以切實保護私人財產。對于地方政府的土地財政問題，“十二五”時期要結合財政體制改革和中央地方事權劃分，盡快實現實質性突破。基本思路是分離政府經營土地和管理土地的職能，把經營土地的職能收至中央，取消地方政府征地權力，同時
強化地方政府管理土地的職能。
5、把政府轉型作為“十二五”改革的重點
改變以GDP為主要目標的增長方式，不能不觸及政府轉型。總的判斷是，“十二五”改革對政府轉型的依賴性全面加強。
(1)明確提出把政府轉型作為“十二五”改革的重點。“十一五”政府轉型有所進展，但總體滯后于現實需求，并且政府轉型的滯后越來越成為制約經濟社會改革的突出矛盾。從發展方式轉型的角度出發，“十二五”要明確提出把政府轉型作為改革的重大任務，推進包括行政體制在內的全領域改革，加快實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。
(2)調整中央地方關系，實現事權從環節劃分向項目劃分轉變。目前政府轉型突出的難點在于地方政府轉型滯后。“十二五”推進政府轉型的切入點在于有效理順中央地方事權關系。在明確轄區責任的基礎上，要從“決策-執行”角度劃分各級政府事權轉變為從項目角度劃分各級政府事權。把社會保障等事關全國的事權上收到中央，加大地方政府在公共就業等方面的事權責任。
(3)調整財政支出結構，把基本公共服務均等化支出占比提高到50%。“十二五”加大財政在基礎教育、基本醫療衛生、基本社會保障和公共就業服務方面的支出安排，占財政支出比重要明顯提高，使財政加快轉型為公共財政。
(4)把“讓農民工成為歷史”作為政府約束性指標。從各地實踐看，地方政府很難解決農民工問題，必須由中央和地方共同推動。建議：第一，建立以中央和省級政府為責任主體、市縣政府負責具體實施和管理的分工體系，為“十二五”農民工市民化提供強有的財力保障和組織保障；第二，把政府土地收益的一部分用于解決農民工基本住房保障問題；第三，保障農民工公共就業服務，盡快把農民工納入所在城市就業、失業統計范圍，建立包括農民工在內的勞動力資源及就業狀況調查統計登記分析制度。
6、注重選擇好“十二五”的改革策略
“十二五”改革面臨復雜的內外環境，既涉及對改革方向的基本判斷，更涉及多方面重大的利益關系調整。為此，改革的策略安排十分重要。
(1)以小突破撬動大改革，把基本公共服務均等化作為“十二五”改革的突破口。“十二五”推進改革，不宜提過于宏大的目標，重在各個領域有一定程度的突破。從社會需求和改革共識看，“十二五”要把基本公共服務均等化作為撬動點，五年初步實現基本公共服務均等化，以此帶動財政、行政、城鄉等領域的改革。
(2)建立高層次的改革協調機制。由部委推動各自領域改革，缺乏統一協調，在某些關鍵問題上缺乏戰略思維，甚至改革的總體戰略目標出現虛置。在內外形勢變化復雜化、社會利益多元化的背景下，“十二五”改革挑戰更大、難度更大。需要有一個高層次的改革協調機制，統籌規劃中長期各項改革，改變部門改革的格局。為此，建議盡快在中央層面成立改革協調機構。
中國(海南)改革發展研究院
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