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重慶開(kāi)始啟動(dòng)涉及千萬(wàn)農(nóng)村人口的戶籍改革。
7月12日，重慶市政府第75次常務(wù)會(huì)舉行，審議并原則通過(guò)了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見(jiàn)》及《重慶市戶籍制度改革配套方案》。力爭(zhēng)到2020年全市戶籍人口城市化率從目前的28%上升至60%到70%，這意味著有近1000萬(wàn)農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)為市民。
據(jù)了解，重慶這次戶籍改革確立的關(guān)鍵點(diǎn)，是嘗試通過(guò)建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機(jī)制，以合理的過(guò)渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益。
重慶市發(fā)改委主任楊慶育6月26日在2010年中國(guó)農(nóng)村法治論壇上透露，相關(guān)改革草案，已在6月下旬上報(bào)給國(guó)務(wù)院并獲得原則同意。正式方案有望在三季度出臺(tái)。
1000萬(wàn)轉(zhuǎn)戶計(jì)劃
首批轉(zhuǎn)戶的310萬(wàn)農(nóng)村人口，由三部分構(gòu)成。
一是農(nóng)民工。據(jù)重慶官方統(tǒng)計(jì)，重慶累計(jì)700多萬(wàn)農(nóng)民工外出打工，其中400多萬(wàn)在沿海，300多萬(wàn)在本地。這300
多萬(wàn)農(nóng)民工中，約有l(wèi)20萬(wàn)人，進(jìn)城已達(dá)十年之久，加上家屬，共計(jì)180
萬(wàn)人。第二部分是農(nóng)村籍中專學(xué)生，全市共計(jì)有近70萬(wàn)。第三部分是40多萬(wàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。
這三部分?jǐn)M在2012年前全部實(shí)現(xiàn)市民化。而最終目標(biāo)，是在2020年前實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶。
重慶市長(zhǎng)黃奇帆在接受本報(bào)專訪時(shí)曾表示，先在一兩年里把300萬(wàn)轉(zhuǎn)掉，以后每年中專畢業(yè)生有20萬(wàn)，10年就有200萬(wàn)，這樣一共就是500萬(wàn)，然后農(nóng)民工再轉(zhuǎn)化500萬(wàn)，總數(shù)量就是1000萬(wàn)。
“300萬(wàn)人進(jìn)城，能直接拉動(dòng)城市數(shù)百億的消費(fèi)，形成真正的消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式”，黃奇帆稱，“同時(shí)，新增300萬(wàn)城市人口，農(nóng)村就減少300萬(wàn)農(nóng)民，農(nóng)村人均占有的資源就會(huì)增多，農(nóng)民收入也會(huì)提高。”
轉(zhuǎn)戶以農(nóng)民自愿為原則，當(dāng)方案在設(shè)計(jì)上仍有一定門(mén)檻。據(jù)了解，戶籍準(zhǔn)入按寬嚴(yán)有度、分級(jí)承接原則，對(duì)進(jìn)入主城，是適度放寬;對(duì)進(jìn)入31個(gè)區(qū)縣城市，采取進(jìn)一步放開(kāi)落戶條件;對(duì)于進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是全面放開(kāi)。對(duì)于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，初步考慮從就業(yè)年限、社保繳費(fèi)年限、住房情況等方面設(shè)計(jì)。
“也是考慮到現(xiàn)實(shí)的情況，不可能一步到位。”重慶市發(fā)改委一位官員表示。
促使農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城生根，是具有“大城市帶大農(nóng)村”顯著特征的重慶長(zhǎng)期的思考。2007年，重慶市社科院曾對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)行調(diào)研，全市富余農(nóng)村勞動(dòng)力在900萬(wàn)左右。但受制于現(xiàn)行戶籍制度，大部分勞動(dòng)力難以真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。
根據(jù)重慶市政府的統(tǒng)計(jì)，2009年城市常住人口為重慶總?cè)丝诘?1%，但戶籍城市化率僅從1997年的25%增加到了28%。
西南大學(xué)教授邱道持認(rèn)為，12年來(lái)新增的幾百萬(wàn)城市人口，事實(shí)上依然保持著農(nóng)民的身份，而原有的耕種土地閑置，宅基地廢棄，大量土地資源被浪費(fèi)。
彈性退出機(jī)制
上千萬(wàn)人轉(zhuǎn)換身份，并不是單純一道行政命令就能見(jiàn)效，需要多方制度配套跟進(jìn)。
重慶從今年1月起，正式啟動(dòng)戶籍改革，并初步形成了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見(jiàn)》草案。據(jù)市發(fā)改委透露，為確保可操作性，正在建立相應(yīng)的土地、住房、社保、教育、衛(wèi)生等方面17項(xiàng)配套機(jī)制。
在路徑上，重慶選擇了漸進(jìn)式的改革模式。改革創(chuàng)新之處，在于靈活處理了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后相關(guān)土地權(quán)益的問(wèn)題。
重慶在綜改區(qū)獲批之初，曾把主城的九龍坡區(qū)作為實(shí)行戶籍制度改革試點(diǎn)的地區(qū)。該區(qū)推出了“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保”的制度，退出這兩地的農(nóng)民，就可以申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口，享受平等待遇。而在資金來(lái)源上，九龍坡主要采取的辦法，是“農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤”的運(yùn)作。
但后來(lái)證明，農(nóng)民的搬遷安置，新型農(nóng)村社區(qū)的興建，及宅基地復(fù)墾，使政府負(fù)擔(dān)沉重。而農(nóng)民購(gòu)房成本與補(bǔ)償之間的差額，也成為農(nóng)民不小的支出。九龍坡區(qū)資金雄厚，有能力負(fù)擔(dān)這一巨大的初始成本，但在全市卻難以復(fù)制。
另一方面，重慶市公安局及有關(guān)部門(mén)問(wèn)卷調(diào)查顯示，90%以上農(nóng)民都不愿放棄農(nóng)村的土地進(jìn)城。進(jìn)城轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民，在城里生活不下去了怎么辦?
重慶由此設(shè)計(jì)了一套彈性退出的制度。
據(jù)黃奇帆在市委三屆七次全委會(huì)上介紹，城市戶口捆綁著就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地“三件衣服”。
基于此，在給農(nóng)民穿上城里的“五件衣服”時(shí)，暫時(shí)不脫下農(nóng)村的“三件衣服”，即暫時(shí)保留他們對(duì)土地、林地、宅基地的收益。這個(gè)緩沖時(shí)間大約為三年。
黃奇帆稱，不能簡(jiǎn)單的要求農(nóng)民這邊進(jìn)城，那邊就要“脫衣服”，進(jìn)城剛性的給“衣服”是政府的政策，脫衣服的過(guò)程是一個(gè)市場(chǎng)配置逐步到位的過(guò)程。
作為配套政策，市發(fā)改委副主任范文仲透露，重慶農(nóng)村正在展開(kāi)全面土地、林地的確權(quán)，屆時(shí)將考慮把農(nóng)村土地使用權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)分開(kāi)，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，可保留土地收益權(quán)，而處置權(quán)則交給相關(guān)的信托機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)集中招商，引進(jìn)大戶，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。
此外，重慶市政府委表示，重慶首批展開(kāi)的轉(zhuǎn)戶對(duì)象，將以農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工為主，他們平均年齡為32到33歲。黃奇帆稱，“這是考慮到，作為打工一族，他們還有10到20年工齡，不用政府急需支付養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障金。同時(shí)，他們工作期間還要自行繳費(fèi)。可減少財(cái)政壓力。”
試錯(cuò)權(quán)
對(duì)于重慶戶籍改革的思路，一些疑惑性的難題仍然待解。
“當(dāng)現(xiàn)實(shí)突破現(xiàn)行法律時(shí)，是允許改革先突破立法，還是先松動(dòng)法律，再推行改革，改革突破法律的一般限度在哪里，這的確是綜改區(qū)必須要面對(duì)的問(wèn)題。”西南政法大學(xué)鄧剛教授說(shuō)。
西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊表示，戶籍制度改革，實(shí)質(zhì)是改變長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)之間巨大的制度差異，這是非常難的。尤其土地這樣的基本制度，一旦改變，就會(huì)形成很大的制度依賴，因此在路徑和執(zhí)行的細(xì)節(jié)上需要仔細(xì)設(shè)計(jì)。
比如納入改革體系的新生代農(nóng)民工問(wèn)題。市社科院研究員丁新正指出，二輪承包之后，土地剩余已經(jīng)很少了，根據(jù)增人不增地，減人不減地的原則，這些80后基本上是沒(méi)有土地的。“轉(zhuǎn)戶之后，這些人享受不到土地的收益，萬(wàn)一進(jìn)城也不能保障充分就業(yè)，那該如何處理?”
學(xué)界對(duì)重慶戶籍改革更多的疑問(wèn)則是，“農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，就是城里戶口，按政策的剛性規(guī)定，在享受城市戶口待遇的同時(shí)必須要放棄農(nóng)村土地，那么農(nóng)民繼續(xù)保留土地權(quán)益的合法性依據(jù)在哪里?”一位學(xué)者稱。
對(duì)政府來(lái)說(shuō)，最棘手的問(wèn)題則是，如果三年后，農(nóng)民要求退回去怎么辦。
重慶推進(jìn)戶籍改革的重要?jiǎng)右蛑唬墙鉀Q城市用地的困境。重慶可用建設(shè)用地僅9000多平方公里，基本已用完。而今后幾年，全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施用地、工業(yè)用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。
這2000多平方公里從哪里來(lái)?黃奇帆認(rèn)為，農(nóng)民在城市發(fā)展中進(jìn)城了，原來(lái)的承包地將發(fā)生流轉(zhuǎn)，宅基地也可能會(huì)被復(fù)墾為耕地，新增的建設(shè)用地指標(biāo)，將成為“地票”，進(jìn)入農(nóng)村土地交易所。
由于現(xiàn)實(shí)與法律之間存在這么多矛盾，楊慶育作為全國(guó)人大代表，曾以代表的身份多次呼吁，應(yīng)明確給予試驗(yàn)區(qū)試錯(cuò)權(quán)，允許錯(cuò)了，重新來(lái)過(guò)。這也是成渝兩地很多官員的看法。
中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，“從工業(yè)化、到城市化，到城鄉(xiāng)一體化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略已面臨重要轉(zhuǎn)折，戶籍制度必須進(jìn)行改革，但因?yàn)闋可嫣鄰?fù)雜的利益體，使國(guó)家難以決斷改革的路徑和風(fēng)險(xiǎn)，而各個(gè)試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)就是要解答這個(gè)問(wèn)題
。”
但他同時(shí)表示，當(dāng)前試錯(cuò)的空間其實(shí)很小，“如果錯(cuò)了重頭再來(lái)，可能要付出很大的代價(jià)，甚至是難以承受的，所以必須在事前有科學(xué)的論證。”
因此，在成渝綜改總體方案獲批后，國(guó)務(wù)院已要求，兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)的改革項(xiàng)目，必須經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)行，這實(shí)也為降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。
“在獲得上層支持的情況下，進(jìn)行改革，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該在可控范圍內(nèi)。”當(dāng)?shù)匾晃徽賳T表示。
黃奇帆已在近日表示，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的改革將率先在兩江新區(qū)實(shí)施。有分析認(rèn)為，這也許將為重慶的戶籍改革提供較大空間。
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