《物權(quán)法》規(guī)定的是“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”征收土地，此處的“法律”特指全國人大及其常委會通過的規(guī)范性文件。《物權(quán)法》的規(guī)定如何落實？面對不斷出現(xiàn)的拆遷糾紛和悲劇，這個問題應(yīng)當(dāng)盡速解決。
11月13日早晨，在成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村發(fā)生一起惡性“拆遷”事件，女主人以死相爭未能阻止政府組織的強(qiáng)拆隊伍，最后“自焚”于樓頂天臺，燒得面目全非。數(shù)人被拘，數(shù)人受傷住院，政府部門將其定性為暴力抗法，被拆戶控訴政府暴力“拆遷”，尤其令人憤慨的是，當(dāng)女主人不斷用喇叭強(qiáng)調(diào)“可以坐下來商量”并發(fā)出自焚警示時，強(qiáng)行拆遷依然繼續(xù)著。（11月27日《新文化報》）這還不算，在上海、重慶和成都三地接連爆出的拆遷糾紛中，結(jié)果都是強(qiáng)拆者有功，被拆遷者反進(jìn)了班房。
2007年通過的《物權(quán)法》對土地征收的規(guī)定除限于“為了公共利益的需要”這一目的之外，最關(guān)鍵之處是明確了必須“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”才可以征收。此處的“法律”特指全國人大及其常委會通過的規(guī)范性文件。而強(qiáng)制拆遷者手中所持有的《城市房屋拆遷管理條例》系由國務(wù)院制定并頒行的行政法規(guī)。換言之，《物權(quán)法》正式施行以后，《條例》就不宜再作為土地征收及拆遷的法律依據(jù)了。
但《物權(quán)法》通過以后，立法機(jī)關(guān)卻似乎并無制定《土地征收法》或《拆遷法》的跡象，這更讓人對《物權(quán)法》生效之后能否得到完整的執(zhí)行感到不安。直至2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議上通過《房地產(chǎn)管理法（修正案）》，明確主張授權(quán)國務(wù)院就國有土地上單位、個人房屋征收與拆遷補(bǔ)償先行制定行政法規(guī)。
兩年多來，征收與拆遷新規(guī)并未出臺，2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》沿用至今。這一被眾多學(xué)者和被拆遷人詬病已久的《條例》，本與《物權(quán)法》相沖突，應(yīng)歸依無效。《房地產(chǎn)管理法》適時拋出的“授權(quán)”，為《條例》再度披上了“合法”的外衣。如果依這樣的理解，《物權(quán)法》所規(guī)定的“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”在經(jīng)過一輪兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)之后，又回到了原點——除了一項原則性規(guī)定之外，具體的征收和拆遷辦法仍然由國務(wù)院規(guī)定。換言之，對被拆遷人而言至關(guān)重要的拆遷補(bǔ)償仍然是依照“行政法規(guī)”——而非物權(quán)法所明確的依照“法律”——來進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)由此獲得了“自我立法權(quán)”，《物權(quán)法》的規(guī)定難以落實。
一個衡量拆遷法規(guī)是否科學(xué)的觀察角度在于，行政法規(guī)調(diào)整的是行政管理關(guān)系，行政管理關(guān)系的雙方只能是行政機(jī)關(guān)和行政相對人（即公民、法人等行政管理對象）。拆遷是國家收回土地使用權(quán)的活動，由行政機(jī)關(guān)作為國家的代理人對公民正在使用中的土地實施征收，固無不可，但這種征收必須是基于公共利益的國家行為，不能是包含商業(yè)利益的商業(yè)行為。
《條例》恰恰存在將本屬于公權(quán)力的國家征收權(quán)讓渡給商業(yè)機(jī)構(gòu)的情況——比如授權(quán)給“取得房屋拆遷許可證的單位”進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。這實際上是將商業(yè)征用混同于國家征用。當(dāng)開發(fā)商搖身一變成為“拆遷人”時，也就意味著開發(fā)商在某種程度上已獲得了一種超越了民事法律關(guān)系的行政權(quán)，原來平等的“商業(yè)征用者”與“被征用者”的關(guān)系，也因此變成了“行政拆遷代理人”與“被拆遷人”的關(guān)系。
《物權(quán)法》的規(guī)定如何落實？“拆遷條例”何去何從？面對不斷出現(xiàn)的拆遷糾紛和悲劇，這個問題應(yīng)當(dāng)盡速評估和判斷，不能再拖延了。 |
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