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人力資源和社會保障部下發的《關于印發〈國家公務員局2008年下半年工作要點〉的通知》中明確，昔日被視為“鐵飯碗”的公務員將建立正常退出機制和辭退規定。（8月30日《北京晨報》）
消息一出，連日來評論者一片叫好。但我卻只能表示謹慎的樂觀，因為長期的工作實踐讓我深知，公務員正常退出機制存在的老大難問題，絕非一紙文件就能迅速解決。
經濟學中有個名詞叫“所有者缺位”，是指國企中國有資本由誰負責不確定，導致國企效率低下，冗員偏多，損害國有資產的行為經常發生。其實在政府管理中，“所有者缺位”的現象同樣存在，在不少政府機關，領導人通常是上面指派下來的，而且往往是“異地交流干部”，當地人大僅僅是形式上的選舉，當地民眾不能對領導人產生實質意義上的監督。因此，政府部門領導人是“對上不對下”。在這種情形下，政府機關的“所有者”是上級而非當地民眾，政府機關的領導人與工作人員也認定他們的“老板”是上級而非當地民眾。
這種政府機關的產權性質決定了政府機關的“所有者缺位”，上級政府是所有者，但只能通過選派代理人，甚至通過代理人選派代理人來管理政府機關。上級政府由于信息不對稱，又缺乏有效手段來約束其代理人，這些下派的官員往往就不會像一個所有者一樣很好地管理政府機關，而是盡量采取妥協的手段來謀取自己利益與國家利益的平衡。當國家利益可能影響自身利益時，他們往往寧愿損害國家利益來保全自己。
理論太抽象，可以舉例說明。在許多單位，就有一批吊兒郎當的人在混日子，大事不犯、小事不斷，在上班時間干自己的事遠遠超過干工作的時間。按照公務員管理的有關法規，這些人早就應該清退，但實際中他們年年考核合格。原因就在于，這些人認為，他們只是領了國家的工資，并沒有領單位領導人的錢，領導人不是像企業主一樣是發工資給他們的“老板”，而只是國家的代理人，而他們深知國家作為“所有者”是天高皇帝遠，也管不著他們。領導人要是嚴格遵守法規來對待他們，那就是代理人充當了所有者的角色，這讓他們會遷怒于領導人，鬧個沒完。而領導人作為“異地交流干部”，除非這些人損害了他們自身的核心利益，否則也犯不著與他們計較，他們寧愿向上報告人手短缺，也不愿意去得罪這些人。所以我們看到，作為公務員正常退出手段的“開除”，僅僅用于嚴重違法犯罪入獄的情形，2006年全國被開除的公務員僅有950人。行政機關三番五次精簡，但最終的結果是越減越多。
要解決公務員正常退出難的問題，就必須解決政府機關的“所有者缺位”問題，也就是說，要完善官員既對上負責又要對當地民眾負責的機制。當地民眾、當地人大是政府機關的直接所有者，他們的監督如果能到位，政府機關的領導人就不能像糊弄“天高皇帝遠”的上級機關一樣糊弄當地民眾、當地人大；而政府機關工作人員被清退，也就無法遷怒于領導人，因為所有者就在他們身邊，領導人必須嚴格遵守制度，否則他們自身飯碗難保。如此一來，何愁公務員不能正常退出。 |